Este trabajo intenta explicar el problema de la corrupción desde la visión institucionalista porque entender las causas y los factores que generan el desarrollo de este flagelo es crucial para poder emprender un combate efectivo contra el mismo. La visión neo-institucionalista es una corriente de pensamiento que explica todos estos fenómenos desde un punto de vista muy acertado para entender la esencia del problema y poder de esta manera combatirlo.

Básicamente, el artículo se concentra en explicar como las prácticas corruptas están arraigadas entre los miembros de las organizaciones, los cuales a su vez tienen intereses en que las actuales condiciones (de corrupción) se mantengan de manera que van a omitir considerar todas las nuevas reglamentaciones que busquen abolir el status quo y restaurar un nuevo orden más transparente. No obstante, el problema se plantea porque para combatir la corrupción se necesitan realizar reformas de Estado, las cuales son llamadas "Reformas de Segunda Generación", y debe determinarse quienes deben proponer las reformas de manera que éstas sean aceptadas.

La presencia de corrupción se evidencia en todos los países del mundo pero es más frecuente en los países menos desarrollados como consecuencia de las condiciones que en estos se verifican. Un estado burocrático e ineficiente, sin sistemas de incentivos, ni de información o controles y con relaciones "contractuales" que fomentan la concentración de la riqueza principalmente, por los negociados poco transparentes entre los grupos de poder y los funcionarios, son las principales características que refuerzan este fenómeno.

Argentina no es la excepción a la regla. La corrupción está ampliamente extendida en todas las instituciones y estratos sociales. Este es uno de los problemas más graves que debe enfrentar debido a los efectos nocivos que genera sobre el desarrollo económico, social y político a través del efecto que produce sobre las inversiones, la situación fiscal, las instituciones y la democracia, entre otras cosas.

En este sentido, no resultan suficientes las reformas del estado que tiendan a su reducción y delegación de sus funciones sin ningún criterio aparente. Es necesario encarar reformas más profundas, para lo cual es indispensable una mayor concientización social y la creación de nuevos campos para la participación.

La Percepción de la Corrupción

A pesar de que la generalización de la corrupción ostenta larga data, tanto en nuestro país como a nivel mundial, recién en los últimos años se ha tomado mayor conciencia de ella, como consecuencia del desarrollo de medios de comunicación masivos (como la radio, televisión y recientemente Internet) que permiten el contacto de individuos de distintas partes del mundo, en donde a su vez enfrentan diferentes grados de corrupción y fomentan así una mayor conciencia sobre la corrupción que en el pasado.

Particularmente, en el caso argentino, la explicación reside en que nuestra sociedad concentró, en el pasado, la atención en otros problemas, como la consolidación de la democracia, el respeto por los derechos, especialmente los humanos, y la situación económica. Pero una vez que éstos se fueron solucionando parcialmente, comenzó a pesar más el problema de la corrupción.

Esto puede confirmarse a través de la evolución del Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), elaborado por Transparencia Internacional, una ONG internacional dedicada a asegurar la responsabilidad de los gobiernos y reducir la corrupción a nivel nacional e internacional. Este indicador es el más usado para medir la corrupción, y clasifica los países en función del grado de corrupción pública percibida entre funcionarios públicos y políticos, pero no refleja con fidelidad el nivel real de corrupción dado que se basa en percepciones, las cuales pueden ser influenciadas.

Durante la década de 1980 se alcanzaron las mejores calificaciones sobre corrupción, ya que con la dictadura, no existía prensa independiente, de modo que la información al respecto distaba de ser objetiva. Con la restauración de la democracia se tornó fundamental el fortalecimiento de la misma y la refundación de sus derechos correspondientes, en este contexto la corrupción se mantuvo en un segundo plano.

En el período 1989-1999 pueden considerarse dos etapas, la primera se extiende hasta 1995, donde la sociedad priorizaba la estabilización económica que efectivamente se logró. El pensamiento generalizado parecía ser, "no importa que roben, mientras hagan". Los que justifican tal pensamiento deben argumentar que, se robaba de las ganancias (es decir, del crecimiento) y que no está mal en comparación con la década anterior, donde había recesión, hiperinflación, etc. Sin embargo, en vez de justificarlo, cabría preguntarse si es compatible con la capacidad y honestidad de un gobierno.

La segunda etapa, se inicia a partir de la crisis del Tequila, cuando desaparece ese clima de optimismo por la situación económica. Desde 1995, el IPC experimentó una caída que puede atribuirse a las dificultades económicas que comienzan a surgir que llevan a que se vea con indignación la corrupción y la impunidad antes tolerada.

En este sentido, debe destacarse que los causales de tal desarrollo de la corrupción fueron la falta de ética de los gobernantes, el apoyo político que tuvieron por su desempeño en el campo económico y la falta de una oposición fuerte que controle, y la excesiva concentración (el oficialismo tenía la mayoría de las provincias y en el Congreso) y continuidad (por diez años) de ese mismo grupo político en el poder.

Esta situación de mayor conciencia social sobre la corrupción en Argentina crece a pasos agigantados tal como se observa en la encuesta sobre opinión pública realizada por Latinobarómetro, una organización internacional que anualmente realiza encuestas sobre distintos tópicos, en la que la "percepción del cambio (incremento) en el nivel de corrupción" que refleja en el 2000 un gran incremento de la percepción de la corrupción para el 87% de los encuestados y en el 2002 para el 90% de los mismos. Además, estos resultados son superiores a la media que se presenta para el conjunto de América Latina, donde la proporción de encuestados que creen que la corrupción se está incrementando en gran proporción es del 72% para el 2002 y nuestro país es sólo superado por Paraguay, en dónde cuya percepción alcanza el 95%.

Estos indicios de una mayor conciencia social sobre este problema profundamente arraigado en nuestro país son alentadoras porque es condición necesaria para emprender la lucha contra la corrupción, pero no es suficiente ya que muchas veces suelen emprenderse luchas simbólicas contra la corrupción, sólo porque la sociedad reclama la reducción de la corrupción. Por dicha razón, para que sea efectiva, ésta mayor conciencia social debe traducirse en un reclamo efectivo en pos de mayor transparencia y legalidad de gestión.

Las Causas y Consecuencias de la Corrupción

La corrupción es un fenómeno que tiene consecuencias negativas que impulsa el desvío de las acciones públicas, ya que persigue objetivos que difieren a los correspondientes a la maximización del bienestar social.

La corrupción impone costos ya que los recursos no se destinan a las actividades productivas, obstaculizando el crecimiento económico y el desarrollo social a la vez que fomenta el incumplimiento de las leyes, la pérdida de confianza en las instituciones públicas poniendo en riesgo la base de la democracia, entre otras consecuencias.

Estos costos son difíciles de medir porque son actividades ocultas y crean muchas distorsiones que producen consecuencias desfavorables que se interrelacionan con otras, retroalimentándose y/o autorreforzándose los efectos negativos, de modo que no es factible asignar sus efectos, a un ámbito exclusivamente como ser el económico, el político, el institucional, el social, o el ecológico. No obstante, queda claro que el resultado final de este flagelo es un menor crecimiento económico con todas las implicancias que de ello se derivan.

La corriente neo-institucionalista [1] postula que para que los cambios en el Estado sean efectivos muchas veces es necesario actuar sobre los individuos y no tanto sobre las reglas ya que los individuos pueden ignorar las nuevas reglas.

En este sentido, hace una distinción entre organizaciones e instituciones. Las primeras son el grupo de individuos que buscan ciertos objetivos mensurables y las segundas son el conjunto de normas y reglas por las cuales las organizaciones se rigen.

Este marco teórico explica claramente las condiciones que generan corrupción. Los individuos muchas veces se organizan con el objeto de crear las condiciones que les permitan abusar del poder en beneficio privado, esto es, "amoldando" las reglas de juego a sus intereses individuales en lo que suele denominarse "comportamiento oportunista".

Las organizaciones buscan todas las oportunidades para apropiarse de rentas y suelen hacerlo mediante el establecimiento de reglas rígidas, excesivas y arbitrarias que originen el pensamiento que la corrupción es un mal necesario o un costo inevitable para que las cosas funcionen.

Este comportamiento está más acentuado cuanto mayor es la concentración de la autoridad y de la toma de decisiones, mayor es el nivel de discreción de los individuos y existe un mecanismo de rendición de cuentas precario.

En tales circunstancias es factible que el resultado sean reglamentaciones, procedimientos y regulaciones excesivas y burocráticas que otorgan mayor posibilidad para actos de corrupción ya que en estos casos los sobornos pueden funcionar como "el aceite de los engranajes" dado que con ellos se intenta evitar las reglas rígidas y excesivas.

Por lo tanto, es imperativo emprender un plan de combate contra la corrupción, el cual debe implicar una reforma de Estado para acabar con todos los vicios que el este fomenta. Sin embargo, la reforma debe implicar no sólo un cambio en las reglas formales sino también debe suponer una desarticulación de las organizaciones internas que ostentan el poder, para que sean realmente efectivas.

En síntesis, el medio más eficaz de combatir la corrupción es reformar las organizaciones, algo fácil en teoría pero extremadamente dificultoso en la práctica ya que las organizaciones defenderán el status quo con los costos inherentes para la sociedad.

Antecedentes de la Reforma del Estado

Argentina ha emprendido un proceso de reforma de Estado buscando aumentar la eficiencia de gobierno, denominado proceso de "reforma de Estado de primera generación" que sólo se concentró en reducir el Estado como si un Estado más pequeño fuera condición "sin equa non" de un Estado mejor o más eficiente y en un marco de extrema celeridad, el cual fomentó la corrupción, porque la delegación de funciones hacia los niveles inferiores de gobierno, las empresas privadas y ONG se caracterizó por estar reglamentada por una normatividad legal insuficiente y/o deficientemente aplicada y porque un proceso de privatizaciones acelerado puede ser motivo de que el mismo esté plagado de irregularidades, es decir, sea objeto de una corrupción generalizada.

Dichas medidas consistían en la reducción del Estado a través de su desmantelamiento y de la transferencia de las funciones que hasta el momento le correspondían hacia el sector privado, los niveles inferiores de gobierno, las ONGs o el voluntariado, como si ello fuera sinónimo de un mayor eficiencia ignorando que es necesario implementar cambios más profundos, que abarquen las organizaciones y las interacciones entre éstas y las instituciones.

No debe volver a cometerse el error de pensar que un menor Estado es igual a un Estado más eficiente porque si se mantienen las organizaciones, éstas continuarán rigiéndose por las reglas previas y por lo tanto los beneficios de la reforma serán nulos. Además, una reforma en el desempeño del Estado puede favorecer a que no sean las coimas el instrumento necesario para que las cosas funcionen.

La Nueva Reforma de Estado y la necesidad de combatir la corrupción

Por lo antes expuesto y teniendo en cuenta que los hechos de corrupción generan efectos negativos que no se agotan en el tiempo sino que por el contrario, se retroalimentan y refuerzan el efecto nocivo inicial, como lo demuestran muchos de los problemas actuales que atraviesa nuestro país que está relacionado con hechos del pasado, podemos deducir que combatir la corrupción es una tarea fundamental y que la única forma de encararla es atacando su causa madre, es decir, implementando una nueva reforma de Estado.

Estas reformas más profundas que se requieren, son conocidas como "reformas de Estado de segunda generación", y tienen en cuenta que de la interacción entre las instituciones y las organizaciones surgen las pautas que le dan forma a la evolución institucional de una economía, y que todo cambio que implique una modificación en las reglas de juego no será de hecho aplicada porque las antiguas están arraigadas y serán incumplidas si van en contra de sus intereses individuales.

Justamente por ello, si se quiere que estas reformas sean efectivas deberán significar, una transformación en las relaciones entre los miembros de las organizaciones de modo que desaparezcan los incentivos a hacer rígidas y burocráticas las reglamentaciones y procedimientos y que se establezcan sistemas de premios y castigos efectivos, para aquellos que cumplan o no con las nuevas disposiciones, respectivamente.

En este contexto si bien no caben dudas de la necesidad de implementar las "reformas de Estado de segunda generación" surge el inconveniente de decidir quién deberá ser el encargado de diseñarlas, para que ellas sean efectivamente aplicadas, siendo las opciones tres.

Por un lado, en el caso que se intente una reforma de Estado diseñada por los organismos internacionales está será impuesta exógenamente y serán, por lo tanto, inútiles porque cuando las reglas preexistentes se hallan fuertemente arraigadas si bien pueden ser modificadas formalmente con extrema celeridad, continuarán de hecho en vigencia porque las organizaciones tienen intereses en juego.

Otros posibles diseñadores de la reforma pueden ser miembros de las organizaciones, pero es difícil creer que aquellos mismos precursores de las reglas que se quieren modificar estén dispuestos a implementar cambios reales en las reglas de juego, por lo que sólo implementarán una reforma simbólica manteniendo de facto el status quo.

Por último, aparecen como potables candidatos los individuos de la sociedad externos a las organizaciones, pero es difícil porque las organizaciones suelen obstaculizar la participación de quienes tengan intereses distintos a los suyos. Este grupo es conocido como la sociedad civil y está compuesta por el conjunto de organizaciones e individuos ubicados fuera del aparato estatal.

Es última opción aparece como la más potable para que se llegue a un cambio efectivo en las reglas de juego debido a que, por un lado, están libres de los vicios de las organizaciones corruptas, lo cual no ocurre con muchos de los miembros de las organizaciones y por otro como consecuencia de que los organismos internacionales proponen recetas universales comunes a todos los países sin tener en cuenta las características particulares de los distintos países.

No obstante, para impulsar las reformas necesarias para combatir la corrupción por parte de la sociedad civil se requieren la concientización social y la creación de nuevos ámbitos para la participación.

La razón es la siguiente, cuando la sociedad no toma conciencia real de los efectos nocivos que le impone la corrupción a cada miembro de la sociedad o los considera pero se halla desalentada, la corrupción se generalizará porque como muestra la evidencia empírica, las estrategias anticorrupción no han tenido resultados positivos debido a la falta de un elemento fundamental en la vida de todo país: la participación activa de la sociedad civil.

Pero el problema, no se agota sólo con la concientización social sino que requiere remediar el conjunto de dificultades que los integrantes de la sociedad civil a menudo enfrentan para poder influenciar con sus ideologías en los centros de poder y/o de tomas de decisiones porque entre otras cosas pueden tener problemas de coordinación o incapacidad para plasmar ideas en propuestas, pero por sobre todo por la dificultad de acceder a la información y los recursos económicos adecuados que les permita ser idóneos para actuar con eficacia y mantener la independencia necesaria que asegure transparencia en su accionar.

En síntesis, para combatir la corrupción es crucial que la sociedad civil tome conciencia de los problemas que genera la corrupción y que pueda organizarse para transformarse en un grupo organizado que sea políticamente importante, cuyos intereses en este caso, combatir la corrupción sean considerados y no deben desecharse la inclusión en estos grupos de aquellos individuos miembros de las organizaciones que se oponen al funcionamiento del status quo y que en muchos casos pueden presentarse como instrumentos claves para sortear las trabas que se plantean a los cambios en las reglas, reglamentos, procedimientos, etc.

Pautas para la nueva ola de reformas

Una vez que reconocida con certeza la necesidad de realizar reformas que deben abarcar las relaciones entre los individuos y no sólo al conjunto de reglas, procedimientos, etc., tal como se desprende de la corriente de pensamiento neo-institucionalista y la formulación de dichas medidas por medio de la sociedad civil y de todos aquellos individuos pertenecientes a las organizaciones que estén dispuestos a cambiar el status quo, debemos avanzar a prescribir el requisito básico que deben verificar dichas reformas para que sea exitosa en el sentido de que sea aplicada a pesar de ser impuesta desde fuera y antagónica a sus intereses.

Dicha reforma que debe impulsar la sociedad civil debe apuntar a establecer un sistema de incentivos, es decir, de premios y castigos por medio del cual se rijan todas las relaciones entre los miembros de las organizaciones y eliminándose la posibilidad de que exista poder discrecional por parte de los mismos para el sistema de selección, nombramiento, promociones y despido de personal y suscitando que los objetivos de los organismos a los cuales ellos pertenecen se sientan como propios y que le otorguen recompensas por contribuir al alcance de los mismos y castigos cuando tengan comportamientos opuestos a los objetivos de los mismos.

No obstante, debe destacarse que los incentivos deben ser básicamente de premios ya que tienen mayor efecto que los de castigo [2] y no deben consistir en montos fijos, ya sea en dinero o en especie, ya que los premios fijos sólo tienen efectos positivos durante un tiempo hasta que el receptor del mismo se habitúe al mismo, sino que deben consistir en premios variables de acuerdo al alcance de metas propuestas, cuidando que los mismos no se transformen en incentivos perversos (que generen el comportamiento opuesto al buscado) y que sean económicamente viables (que los beneficios que generen sean superiores a los costos que impliquen).

En síntesis, una política de Estado adecuada para combatir el fenómeno de la corrupción debe tomar en consideración todas las fuentes de corrupción para eliminarlas. Al respecto, el neo-institucionalismo percibe que la corrupción se origina porque los individuos moldean las reglas del juego en pos de sus intereses e ignorando los objetivos del organismo al cual pertenecen y entonces emerge que un programa anti-corrupción debe contener políticas preventivas (que eliminen todas las oportunidades de realizar alguna práctica corrupta y/o que promuevan la ética y la honradez para que no se produzcan hechos delictivos a pesar de las oportunidades para ello) y punitivas (esta actividad sirve para desalentar futuros comportamientos ilegales).

Conclusiones

Argentina presenta un grave problema de corrupción que se halla instalada en todas las esferas del Estado desde hace tiempo. No obstante, sólo en la actualidad, este flagelo está siendo considerado en su medida justa por la sociedad. Desde hace dos años aproximadamente, la sociedad civil ha empezado a reconocer la necesidad de reformar el Estado y empieza a bregar imperativamente por ella.

Esta conciencia social sobre este problema (y los efectos nocivos que de él se derivan) y otros más, como la falta de representatividad de los gobernantes, las medidas económicas, etc. que en última instancia están relacionados con el problema de la corrupción, ha generado la creación de grupos de individuos ajenos al aparato estatal (ONG, asambleas barriales, etc.) que pugnan por, entre otras cosas, combatir la corrupción, mayor representatividad de los gobernantes, cambios en el rumbo económico y en la justicia, etc.

Por esta razón, estamos en condiciones de afirmar que Argentina enfrenta una situación inmejorable para combatir la corrupción que debe aprovechar. No obstante, mientras algunas agrupaciones se están fortaleciendo con el tiempo, otras en cambio se disuelven como consecuencia de que los resultados no se ven en el corto plazo porque al estar fuera de la estructura estatal deben fortalecerse política y económicamente para poder ejercer influencia en pos de sus intereses, lo cual lleva tiempo. Este proceso es lógico dado que los individuos tienden a desmotivarse cuando los resultados no se reflejan en un futuro inmediato, pero a pesar de ello, a muchos esto no les ocurre a todos, los cuales por el contrario se están fortaleciendo.

Este es un indicio de que las cosas pueden ser cambiadas, pero para ello es necesario que estos grupos se fortalezcan más políticamente y económicamente, por lo que se requiere que más y más ciudadanos se sumen con sus propias ideas a estos grupos pero entendiendo que esto es un proyecto que demanda esfuerzo y tiempo y que los resultados se verifican a largo plazo.

No obstante, existirá una barrera a la implementación exitosa de una reforma dada por la oposición que ejercerán los miembros de las organizaciones que tienen interés en la permanencia del status quo, la cual puede ser sorteada por medio de la implantación de un sistema de incentivos, que genere que los objetivos del organismo sean compatibles con los de sus miembros de modo que sea aceptada y compartida por todos.

Notas:

1. Aquí nos centraremos en los postulados de la corriente de pensamiento Neo-institucionalista para explicar la corrupción y así poder entender la mejor forma de combatirla, aunque este flagelo puede explicarse desde otros ángulos como ser aquella que busca las causas para la presencia de corrupción en factores económicos, sociales, políticos y legales o en aquellos relacionados con las condiciones administrativas y de gestión.

2. Alvaro Cedeño, Revista Actualidad Económica

Acerca del autor

Héctor Zacaria es Licenciado en Economía de la Universidad Nacional de La Plata y Ayudante Diplomado de la cátedra "Política Económica y Geopolítica" de la Universidad Tecnológica Nacional regional La Plata. Actualmente está realizando estudios de postgrado en la Universidad Nacional de La Plata.