1. Las Revisiones Cuatrienales de la Defensa

Cada cuatro años el Congreso de Estados Unidos pide al secretario de Defensa que elabore un examen completo sobre la estrategia del Departamento de Defensa, la estructura de las fuerzas, los planes de modernización, las infraestructuras, y el presupuesto. El resultado es un informe que se conoce como la Revisión Cuatrienal de la Defensa (Quadrennial Defense Review, QDR) que ofrece una visión del Pentágono de cara a los siguientes veinte años. Sirve sobre todo para actualizar los desafíos y las nuevas amenazas y trata de explorar nueva s formas para hacerles frente.

Hoy, Estados Unidos es un país en guerra: lucha en Afganistán, en Irak y participa en una guerra política, militar y moral contra al-Qaeda. Así lo recoge la última Revisión Cuadrienal, la de 2010. Su publicación estuvo precedida por varias decisiones tomadas a lo largo de 2009 por secretario de Defensa estadounidense, Robert Gates acerca de la cancelación de algunos programas y la recolocación de recursos. Sale a luz cuando Estados Unidos está disminuyendo el número de tropas en Irak e incrementándolas en Afganistán.

Según Gates, el documento es un examen de los tiempos de guerra que coloca a los conflictos actuales a la cabeza de las prioridades presupuestarias, normativas y programáticas. Pero también se reconoce una amplia gama de desafíos: desde los programas de modernización militar de otros países hasta grupos no estatales que idean medios más astutos y destructivos para atacar Estados Unidos y a sus aliados.

Según el documento, dos son los objetivos de la QDR:

1. Reajustar la capacidad de las fuerzas armadas para imponerse ante todo a las guerras de hoy, y en segundo lugar a las amenazas futuras.

2. Reformar las instituciones y procedimientos del Departamento de Defensa para respaldar de la mejor forma posible las necesidades de los efectivos militares. Se trata de la capacidad de responder a las necesidades urgentes sin estar limitado por los rígidos procedimientos del Pentágono. También significa reformar el procedimiento de adquisición de materiales, aún demasiado largo y engorroso; de fortalecer la base tecnológica e industrial de Estados Unidos; de gestionar los efectos del cambio climático en el entorno operativo, en las misiones e instalaciones, e incorporar consideraciones energéticas operativas en los procedimientos de planificación.

En cuanto al primer objetivo – el reajuste de las capacidades para hacer frente a las amenazas presentes y futuras – la QDR hace primero una evaluación del entorno seguridad. En función de dicho entorno, Estados Unidos, como potencia que es, deberá demostrar su compromiso frente a los desafíos globales y defender sus intereses nacionales. Para ello necesita unas fuerzas armadas fuertes y una nación dispuesta a emplearlas en la defensa de sus intereses y el bien común.

2. El Entorno estratégico

El entorno descrito por la QDR se caracteriza por ser complejo e incierto, debido a la continua sucesión de cambios y porque la distribución del poder político, económico y militar es cada vez más difusa:

- Persiste el terrorismo de Al-Qaeda;

- hay una pérdida del espacio compartido de tierra, mar, aire y ciberespacio, que reduce la efectividad de la tradicional proyección de fuerzas estadounidenses;

- surgen nuevos actores no estatales potencialmente hostiles;

- continúa la proliferación de armas de destrucción masiva, de otras tecnologías más avanzadas y destructivas;

- se amplia la disponibilidad de capacidades y tácticas asimétricas que pueden usarse en contra de las fuerzas de Estados Unidos, y que pueden dar lugar a las guerras híbridas.

Así se describe el entorno donde Estados Unidos sigue siendo el agente más poderoso, aunque depende cada vez más de sus aliados. La QDR también apunta una serie de tendencias que pueden desencadenar conflictos futuros:

- el aumento de la demanda de recursos;

- la rápida urbanización de las regiones costeras;

- los efectos del cambio climático;

- la aparición de nuevas pandemias y

- las tensiones culturales y demográficas en algunas regiones.

El documento, sin embargo, no se detiene en exceso en describir el nuevo entorno de seguridad en el que además se echan en falta algunos elementos y tendencias importantes. Por ejemplo, los efectos de la crisis financiera global o Irán y su programa de enriquecimiento de uranio. Con respecto a China, la menciona brevemente y quita importancia a las posibles repercusiones que su crecimiento militar pueda tener en su entorno regional. Mientras que en la QDR de 2006 se hablaba de la importancia de continuar el compromiso y la cooperación con China, no se hace ninguna mención en este sentido en la QDR 2010. Y eso que el país asiático es la principal manifestación de la creciente amenaza A2/AD (anti-access/area denial) [1] y de que existen posibilidades de que se lleven a cabo acciones hostiles en el espacio y en el ciberespacio.

La revisión de la defensa 2010 tampoco se para a describir las potenciales innovaciones o revoluciones tecnológicas -como la nanotecnología, la biotecnología o la siguiente generación de navegadores– un proceso de identificación que evitaría sorpresas para las fuerzas armadas pero también daría con posibles oportunidades.

Se echa en falta además alguna mención al factor demográfico, como el envejecimiento en Europa o Japón, o todo lo contrario en países en vías de desarrollo. Todas ellas tendencias que de alguna manera podría afectar a la relación entre países o potencias.

3. La estrategia del Departamento

Tras la descripción del entorno, la QDR articula una estrategia de defensa, llamada a hacer un balance entre recursos y riesgos, a través de cuatro objetivos principales del Departamento de Defensa:

1. Imponerse en las guerras de hoy. Afganistán e Irak decidirán en gran parte la magnitud y la composición de las fuerzas militares en los próximos años. Habría que ganarlas.

2. Prevenir y disuadir conflictos mediante la diplomacia, el desarrollo y la defensa, junto con los servicios de inteligencia, la aplicación de la ley, los instrumentos económicos, y con la colaboración estrecha con los aliados. Para el Pentágono, la capacidad de prevención se sigue basando en poseer unas considerables fuerzas terrestres, aéreas y navales, y una capacidad nuclear que sigue siendo esencial. Mientras que las fuerzas armadas estén inmersas en las guerras actuales, las actividades de prevención y disuasión se concentrarán en asegurar la defensa del territorio de Estados Unidos, impedir que surjan amenazas terroristas transnacionales, y poner freno a posibles adversarios. En el futuro, la planificación presupondrá la capacidad de emprender una gama más profunda y amplia de misiones de prevención y disuasión.

3. Prepararse para una amplia gama de imprevistos, si los métodos de prevención fracasan. Estar listos para un ataque o un desastre natural en territorio nacional, estar preparados para estabilizar los estados frágiles, acudir cuando se estén cometiendo atrocidades humanitarias u ocurra un desastre natural en el extranjero. En cuanto al medio y largo plazo, las fuerzas deberán estar preparadas para actuar en dos frentes contra dos estados o naciones agresoras, aunque sin olvidad la necesidad de plantear una variedad mucho más amplia de operaciones. En el plano operativo, en el futuro habrá que estar preparados para campañas áreas y marítimas de larga duración.

4. Preservar y realzar unas fuerzas armadas compuestas totalmente por voluntarios, con medidas como unos ritmos sostenibles de rotación y la ampliación del personal civil expedicionario. Más adelante, la QDR se detiene y hace énfasis en el cuidado de los hombres de uniforme, siendo el recurso más importante del departamento.

La QDR 2010 coloca a los conflictos actuales a la cabeza de las prioridades presupuestarias, normativas y programáticas. Además, prima la estrategia y las inversiones hacia Afganistán, Irak, y el terrorismo transnacional, y rebaja la urgencia de las inversiones necesarias para hacer frente a las amenazas emergentes como las potencias regionales nucleares o el acceso al espacio y al ciberespacio. Da la impresión de que se asume que Estados Unidos dispone de tiempo antes de decidir hacer nuevas inversiones para hacer frente a otros retos y desafíos, como Irán - muy cerca de adquirir el arma nuclear- o la dificultades para la proyección de las fuerzas debido a las amenazas A2/AD. De esta forma, aplaza las decisiones que deba tomar sobre nuevos programas que sin embargo son importantes ahora, y que puede significar no estar preparados para el futuro.

4. Reajustar la fuerza

Las fuerzas armadas y su estructura deberán ajustarse los objetivos de la estrategia de defensa descritos. Una fuerzas armadas que deberán estar preparadas para una amplia gama de operaciones, desde la defensa del territorio, al apoyo a las autoridades civiles, o a misiones de disuasión, sin olvidar los conflictos en los que están enzarzados en la actualidad y las guerras del futuro. La QDR 2010 no es la primera revisión cuadrienal que tiene en cuenta esta “amplia gama de operaciones” Ya en 2006 se hablaba de guerras irregulares como forma dominante de enfrenamiento, y se apuntaba al desarrollo de fuerzas y capacidades para hacer frente a la defensa del territorio y dar apoyo a las autoridades civiles.

El secretario de Defensa, Robert Gates, durante su comparecencia en el Pentágono para presentar la QDR 2010, afirmó que la estructura de fuerzas que se estableció al final de la guerra fría está hoy en día muy limitada y no representaba el mundo real dónde los efectivos estadounidenses deberán operar durante largos años. Sin embargo, no parece que el departamento vaya a realizar ningún cambio significativo en la estructura de fuerzas más allá de proceso que está en marcha desde la anterior revisión cuadrienal enfocado a mejorar la actuación en las actuales guerras. Tras leer la QDR, la impresión general es que parece que se valida a grosso modo la vieja estructura para hacer frente a dos grandes continencias regionales al mismo tiempo.

Tampoco se menciona en detalle ningún concepto operativo para explicar cómo los militares van a hacer frente a los planes previstos para alcanzar los objetivos estratégicos. No obstante, la QDR 2010 liga el planeamiento de la fuerza con los cuatro objetivos mencionados de la estrategia de defensa identificando seis misiones fundamentales o clave. Éstas servirán para que el departamento tome las decisiones sobre la reorganización de las fuerzas, teniendo en cuenta además las lecciones aprendidas en Irak y Afganistán. Las seis aéreas o misiones son:

1. Defender a Estados Unidos y apoyar a las autoridades civiles dentro del país. Para ello se deberá mejorar la capacidad de reacción y gestión de la respuesta; acelerar el desarrollo de las capacidades de detección radiológica y nuclear; mejorar la defensa doméstica contra los posibles artefactos explosivos improvisados (Improvised Explosive Device, IED).

2. Alcanzar el éxito en las operaciones de contrainsurgencia, estabilidad y anti-terrorismo. Para ello habrá que aumentar la disponibilidad de aviones de alas rotativas; ampliar los sistemas de aviones tripulados y no tripuladas para operaciones de inteligencia, vigilancia y reconocimiento; ampliar las capacidades de inteligencia y análisis; mejorar las capacidades para contrarrestar los IED; modernizar los AC-130; ampliar los recursos para las operaciones especiales; mejorar los conocimientos regionales sobre Afganistán y Pakistán; fortalecer las comunicaciones estratégicas.

3. Forjar las capacidades para la seguridad de socios y aliados. Para ello se deberán fortalecer las capacidades lingüísticas y culturales; ampliar la cooperación en la formación de las fuerzas aéreas de nuestros socios; idear mecanismos para la adquisición y transferencia de capacidades (más adelante, la QDR vuelve hacer un especial hincapié en el fortalecimiento de las relaciones con países socios y aliados).

4. Disuadir y rechazar una agresión hostil en un entorno en el que no se permita el acceso (anti-access enviroment) Para ello habrá que elaborar un concepto de batalla conjunta por mar y aire; ampliar las capacidades futuras para los ataques de largo alcance; explotar nuestras ventajas en las operaciones bajo la superficie; asegurar el acceso al espacio y al uso de los medios espaciales; fortalecer las capacidades C4ISR (Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance); mejorar la presencia y capacidad de reacción de las fuerzas armadas en el exterior.

5. Prevenir la proliferación de las armas de destrucción masiva y contrarrestarla. Se deberá establecer un grupo de trabajo para planificar, entrenar y llevar a cabo operaciones de eliminación de estas armas; se apoyará la investigación de nuevas medidas para defenderse de los agentes no convencionales; se asegurará el material nuclear más vulnerable; se ampliarán los programas para la reducción de amenazas biológicas; se desarrollarán nuevas tecnologías de verificación.

6. Operar con eficacia en el ciberespacio. Para ello se elaborará un enfoque más integral de las operaciones del departamento en el ciberespacio; se centralizará el mando de operaciones en el ciberespacio.

El reconocimiento de estas seis áreas constituyen la guía para determinar las capacidades y las fuerzas que necesitará el Pentágono en los próximos años. En cierta manera es también un intento de desarrollar y pulir las cuatro áreas operativas ya definidas en la QDR 2006. No obstante, la QDR 2010 sólo apunta unos pocos programas que permitirán enlazar la estrategia de defensa con estas seis áreas prioritarias. La mejor parte se la lleva la segunda misión -alcanzar el éxito en las operaciones de contrainsurgencia, estabilidad y anti-terrorismo - para la que se pide, entre otros, incrementar la disponibilidad de aviones de alas rotativas; recapitalizar los AC-130; ampliar el desarrollo de los sistemas aéreos no tripulados MQ-1 Predator y MQ-9 Reaper; y mejorar la logística, comunicación y análisis de inteligencia para las fuerzas de operaciones especiales. Para el resto de las áreas se mencionan posibles inversiones pero se dejan entrever que dependerán de estudios posteriores. En este sentido queda incompleta, porque deja demasiados proyectos en al aire a expensas de futuros impulsos.

La QDR 2010 también recoge una serie de medidas para retirar recursos de algunos programas para dirigirlos a otras necesidades más urgentes. Entre otras decisiones se pone fin a la producción de aviones de combate F-22; se reestructurarán las adquisiciones del destructor DDG-1000 y los programas de los sistemas de combate futuro; se alarga el plazo para la adquisición de una nueva clase de portaaviones; se reducirá sustancialmente la flota de aviones de combate antiguas de cuarta generación. También se cancela el crucero CG(X) y se pone fin al programa de Mando y Control por Medio de la Red (net enabled)

Por último, no hay olvidar que el departamento de Defensa contará para este año con una partida de 549.000 millones dólares, a los que se sumarán 159.000 millones de dólares para las operaciones en Irak, Afganistán y Pakistán. Lo que supone un aumento de un 3,4% con respecto al año anterior, si bien en términos reales el incremento no llegará a un 2%. Será difícil que con estos presupuestos sean capaces de luchar las guerras actuales a la vez que las futuras, como ha declarado Robert Gates. El reto de adaptar visión y realidad, planes y dólares, va a resultar extremadamente difícil. Además, se tienen a una disminución paulatina de los presupuestos de defensa y a un crecimiento de los costes de personal, por lo que parece poco probable que los programas de modernización que pueden surgir del QDR 2010 puedan sostenerse.

Nota

[1] QDR 2006: “The PLA’s transformation features new doctrine for modern warfare, reform of military institutions and personnel systems, improved exercise and training standards, and the acquisition of advanced foreign (especially Russian14) and domestic weapon systems. Several aspects of China’s military development have surprised U.S. analysts, including the pace and scope of its strategic forces modernization. China’s military expansion is already such as to alter regional military balances.

Long-term trends in China’s strategic nuclear forces modernization, land- and sea-based access denial capabilities, and emerging precision-strike weapons have the potential to pose credible threats to modern militaries operating in the region”.