Sin embargo, aunque por lo bajo, ningún ministro de Hacienda de ninguna de las 24 provincias debe estar menos que espantado por esta nueva ocurrencia del gobierno nacional. Es que aumentar casi 2 puntos del PBI (unos US$3.000 millones) en sólo 5 años implicará ecesariamente una reasignación del gasto público y de una magnitud no menor.

Veamos: en primer término, debe tenerse presente que la relación actual entre presión fiscal y PBI está en un máximo histórico absoluto, debido fundamentalmente a que la estructura tributaria argentina es exactamente la misma que había en 2002, en plena emergencia nacional. Hoy, con una situación mucho más holgada, las alícuotas impositivas siguen tan altas como entonces. Y el gobierno ni siquiera plantea la posibilidad de discutir el tema en los próximos años. Por ende, aumentar 2 puntos del PBI en gasto público implicará principalmente reasignación de gasto, pues es muy poco lo que la presión tributaria puede aumentar a esta altura. 

En segundo término, la relación gasto público / PBI no puede incrementarse en términos nominales, pues así lo dispone la Ley de Responsabilidad Fiscal sancionada un año atrás y ratificada por varias provincias. El cumplimiento de esta ley, que fue un vano intento de congraciarse con el FMI ante la inminencia de una caducidad del acuerdo por entonces vigente, no dejará de estar en la agenda de ese organismo en ningún escenario imaginable.

Y en algún momento, que cada vez luce más cercano a juzgar por las dificultades que presentará el escenario financiero internacional en el próximo año, necesitaremos retornar al redil del FMI y comprometernos a este sistema legal, e inclusive a algunos sistemas de responsabilidad más. Entonces, si el gasto no podrá crecer por encima de lo que aumenta el PBI, todo aumento en educación como el que prevé el proyecto de ley deberá darse a expensas de otros rubros del gasto público. Esto es lo que espanta a los ministros provinciales de Hacienda: ¿con qué cara llevarán adelante el ajuste fiscal en los otros rubros?

En tercer lugar, el proyecto prevé que los aumentos que corresponde afrontar a las provincias se dediquen "prioritariamente" a salarios. Si este texto se convierte en ley, el sindicalismo docente habrá obtenido un triunfo muy importante. No discutimos el merecimiento de este aumento, pues está claro que al menos las tres cuartas partes de la inversión en educación debe ir necesariamente a salarios docentes. El punto es que tener una ley de estas características será un arma tan deseable que ningún otro sindicato del sector público querrá ser menos y no cejarán en su lucha hasta obtenerla. No es difícil imaginarse cómo terminará la puja distributiva propia de esquemas inflacionarios como el actual modelo, si está apoyada por instrumentos legales como éste.

Nuestro trasnochado federalismo

Ahora bien, todas estas cuestiones, si bien son graves por los montos involucrados y los precedentes que dejarán para futuras negociaciones salariales, no dejan de ser cuestiones materiales, que hacen a la práctica ocasional de la política argentina. Pero aun cuando todas ellas fueran toleradas o hasta corregidas, hay una cuestión que hace al trasfondo federal de este nuevo diseño institucional que no debe pasarse por alto. El proyecto oficial crea una instancia por la cual se busca comprometer a todas las jurisdicciones, las 24 provincias y la Nación, en el aporte de los recursos que hacen falta para cumplir con la Ley Federal de Educación de 1993, la que había prometido (vanamente) un incremento como el que ahora se pretende: del 4 al 6% del PBI. Como aquella vez se falló por la incapacidad de obligar a las jurisdicciones por medio de una ley nacional y por la falta de respeto a las leyes cuando éstas pretenden recursos para ejercicios presupuestarios que no son el corriente, esta vez se "inventó" un mecanismo diferente.

No es la primera vez que se inventan estos mecanismos. La ley de Responsabilidad Fiscal también se ve en la necesidad de instrumentar obligaciones interjurisdiccionales, de dar premios e imponer castigos, sin contar con los instrumentos adecuados para el caso. Por ello, se termina recurriendo a organismos federales creados ad hoc, como es el caso de la Comisión Federal de Impuestos, que regula los temas de coparticipación, el Consejo Federal de Educación, el nuevo Organismo Fiscal Federal, etc. Todos estos órganos pretenden llenar un vacío que sólo está en la imaginación de los argentinos y nuestra peculiar forma de entender el federalismo.

En efecto: ¿qué es la Nación sino el estado federal? No hay ningún elemento conceptual que medie entre ambos, pues son idénticos. Pues entonces, ¿por qué no dejamos que los programas federales, esto es, aquellos que atienden a todos los habitantes del país, independientemente de la provincia en la que habiten, pues son programas que buscan igualar a toda la ciudadanía, no los ejecute la Nación, como es natural? En lugar de ello, nuestra peculiar inteligencia del fenómeno federal nos lleva a crear organismos, a los que denominamos "(verdaderamente) federales" y que tienen la característica de incluir a las 24 provincias más la Nación. Es decir, la Confederación Argentina, según la interpretamos en las últimas décadas, está formada por 25 estados, cada uno de ellos con un Ejecutivo y un Legislativo, los que acuerdan entre sí políticas federales. La Nación retiene, como rasgo diferenciador, sólo el de presidir el debate y, a lo sumo, desempatar.

Esta enrevesada manera de interpretar el federalismo nos ha conducido a un callejón sin salida. Así, ningún proyecto federal tiene visos de funcionar de forma medianamente eficiente. Piénsese solamente en nuestro sistema de coparticipación, de educación, de transportes, de infraestructura. Son todos ellos ejemplos de décadas de parálisis, una parálisis que tiene como causa principal la falta de claridad en la determinación jurisdiccional.

Se pueden buscar motivos históricos para explicar este fenómeno y la inveterada oposición entre porteños y provincianos no es un motivo menor, seguramente. La Nación era vista muchas veces como el estado dominado por una burocracia de porteños. Pero más allá de los motivos, lo relevante es comprender que aquí tenemos un problema nada menor los argentinos. 

Retomando el tema de la educación, que es el que nos interesa ahora, descubrimos que nos hemos enredado de una manera fatal. La transferencia de servicios educativos hecha en 1992 estuvo fundamentada en el mejor sistema de control que supone toda descentralización, lo que es cierto. Pero la necesaria unificación de ciertas políticas educativas se quedó así sin instrumentos ejecutivos y, 13 años después, la dispersión resultó abismal. Recuperar hoy el instrumento perdido entonces no puede basarse en instituciones frágiles como las que prevé este proyecto y tantos otros antecedentes. Si se trata de una política federal debe ser encarada por el estado federal y con recursos federales: es decir, por la Nación y con recursos nacionales. Éstos no tienen otro fundamento que el de servir de financiamiento para los programas federales. 

La Nación no puede interpretar que sus recursos son propios, en el sentido de que son para

fines ajenos a los de las provincias. Son justamente para fines comunes de todas las provincias, unidas en un estado federal. La actitud del gobierno, que no es nueva ni privativa de este gobierno sino, lamentablemente, común a los últimos gobiernos, es la de entrar en una negociación en la cual la Nación ofrece poner y exige de las provincias que pongan también, como si se tratara de un consorcio de 25 estados de igual nivel. Pero entonces, ¿para qué necesitamos una Nación? Si el gobierno nacional quiere priorizar a la educación como una política del estado federal que él gobierna debe tomar el toro por las astas e instrumentar un programa nacional de educación con recursos propios.

Last but not least: un comentario jurídico. El proyecto de ley enviado al Senado tiene un detalle negativo más: es inconstitucional. La interpretación que se realiza del inciso 3 del art. 75 de la Constitución es evidentemente inválida. El gobierno nacional pretende instrumentar, por una ley nacional, una asignación específica de recursos coparticipados correspondientes a las provincias. Lo que la Constitución le autoriza al Congreso es algo muy diferente: una asignación específica de recursos coparticipables, previamente a su coparticipación entre Nación y provincias. Una vez coparticipados, para lo que exige una ley convenio, ratificada por las Legislaturas, los recursos son propiedad de cada una de las 25 jurisdicciones y sólo sus respectivos poderes legislativos pueden disponer de ellos. Veremos qué defensa realiza el Senado ante este peligrosísimo primer antecedente que busca interpretar una cláusula nueva de nuestra Constitución. Más que la opinión de constitucionalistas, en esta materia se necesita de un Senado que asuma la autoridad que institucionalmente le corresponde en la interpretación de la Constitución Nacional.