La cuestión de los Estados fallidos

Este polémico concepto de “Estado fallido” nace hace ya tres décadas, cuando durante la Presidencia de Ronald Reagan en los EEUU se introduce en el vocabulario político-diplomático entrando a formar parte de la Estrategia de Seguridad Nacional aprobada bajo su mandato. Con una Guerra Fría llegando a su fin pero tratando la Unión Soviética de sobrevivir a sus contradicciones, con la Revolución Islámica de Irán ampliando por doquier nuevos desafíos, con algunos conflictos africanos haciéndose visibles mundialmente y con el caos generalizándose en Centroamérica no es de extrañar que tal concepto naciera entonces.

La década siguiente, la de los años noventa, permitiría visualizar cada vez más a Afganistán como un Estado caótico – tras la evacuación de las tropas soviéticas vendría una cruenta guerra civil seguida del también cruento “orden” de los Talibán, cuando Al Qaida y la droga pasaron a ser sus dos señas de identidad por excelencia – para acabar siendo ya percibido como un auténtico Estado fallido. De esta época – fines de los noventa y comienzo de la década actual – es preciso destacar que no debemos confundir el concepto de Estado fallido con el de “Estado gamberro” o “rogue state”, que comienza a ser utilizado con insistencia por la Administración de George W. Bush para referirse a Estados como Irán, Irak, Corea del Norte o Libia. Nadie ponía entonces en duda la fortaleza estatal de los cuatro citados, aún cuando diversas debilidades atenazaran a unos y a otros, mientras que el caso de Afganistán, con grupos como la Alianza del Norte desafiando con firmeza al poder de los Talibán, con el terrorismo yihadista amenazando al mundo con su liderazgo allí asentado y sus campamentos de entrenamiento formando a todo tipo de futuros terroristas, y con el opio produciéndose generosamente en el país, suponía una creciente amenaza global.[1]

Desde entonces el concepto no ha dejado de ser utilizado en el mundo occidental, destacándose en los EEUU su presencia en la Estrategia de Seguridad Nacional aprobada en 2003 o las más recientes referencias a ellos de la Secretaria de Estado, Hillary R. Clinton, quien ha llegado a calificarlos como la principal amenaza hoy para la seguridad de los EEUU.

Llegado el momento de ofrecer una conceptualización podríamos decir que un Estado falla o es fallido cuando deja de ofrecer los bienes que justifican su existencia como forma de organización política. Estos bienes son, entre otros, la seguridad, la educación, la sanidad, la justicia, las oportunidades económicas o las infraestructuras básicas. El Estado fallido no tiene o bien la capacidad o bien la voluntad de ejercer sus funciones naturales. Así, un Estado fallido suele estar caracterizado por un alto grado de desorden y violencia internos, por la corrupción, por la ausencia de instituciones legítimas, por tensiones intercomunitarias (políticas, étnico-lingüísticas, religiosas, etc), por el descontrol de sus fronteras, por la ineficacia administrativa y judicial y por lacras como la pobreza extendiéndose rápidamente por su territorio. En cualquier caso, es necesario que se den muchas de estas características y de forma intensa para que podamos hablar de un Estado como fallido.

Cuando estas características coincidan además con problemas añadidos – como son las catástrofes naturales, los conflictos de alta intensidad o las hambrunas – la situación puede desembocar en una situación aún peor que la del Estado fallido y estaríamos hablando del colapso del Estado. Hablar en tales casos de Estado no sería más que hacerlo de una denominación geográfica, pero no de una entidad política viable.

Los Estados fallidos tienen una doble responsabilidad que no satisfacen: una, con respecto a su población – uno de los tres pilares de un Estado, siendo los otros dos el ejercicio del poder o soberanía y el territorio –, a la que no protegen como es su obligación, y la otra con respecto a los Estados vecinos inmediatos y al resto de la Comunidad Internacional, para los que la existencia de un Estado fallido ya consagrado o en ciernes se acaba convirtiendo en una amenaza.

En los Estados fallidos actores locales, regionales o transnacionales – y es aquí donde el terrorismo desterritorializado y enormemente ambicioso de Al Qaida aparece, en algunos escenarios, en plenitud – adquieren cotas inusuales de poder: pensemos en la Sierra Leona de los años noventa, con el papel interno del Frente Revolucionario Unido (FRU) y el exterior de Liberia, o con la Somalia de hoy, con Somalilandia y Puntlandia como dos regiones funcionando al margen del Estado, con Al Shabab e Hizbul Islam como grupos terroristas que asedian continuamente al débil Gobierno y a sus valedores de la Misión de la Unión Africana en Somalia (AMISOM), y con las fuerzas etíopes ocupando durante dos años (2007-2008) parte de su territorio para tratar de frenar el caos.[2]

De Somalia podemos decir hoy que es el Estado fallido por antonomasia de nuestros días, si bien aún existe un Ejecutivo, el Gobierno Federal de Transición (GFT), que con un insuficiente apoyo internacional intenta mantener las riendas del Estado. Siendo Somalia un Estado árabe y musulmán, es decir “Dar al Islam”, no es difícil de entender el porqué del interés de Al Qaida por colonizarlo. Está además otro factor que es el representado por las vecindades atractivas que merece ser destacado para comprender mejor esta fijación: por un lado, Yemen o Sudán, ambos árabes y musulmanes también, como puntos de apoyo; por otro, Kenia o Etiopía, como Estados no musulmanes a los que combatir; y, todo ello, sin perder de vista una zona estratégica como es el Golfo de Adén y el Estrecho de Bab El Mandeb donde se quiere incrementar la presencia y la influencia.[3]

La escasez de Estados fallidos y la abundancia de Estados débiles

Que los Estados verdaderamente fallidos no abundan es un hecho, y ello a pesar de la generosidad con la que a veces se abusa del término. Pero tal generosidad se explica en parte por la falta de consenso a la hora de calificar a un Estado en crisis, o débil, o frágil, como fallido. Los Estados en crisis sí que abundan, algunos lo son en términos de coyuntura, más o menos larga, y en otros tal situación se va haciendo endémica pudiendo acercarse o no a la línea roja que de ser atravesada les haría caer en la categoría de Estado fallido.

El problema del concepto de Estado débil, frágil o próximo a fallar es que es tan vago que ahí caben muchos tipos de situaciones. Volviendo de nuevo a un esfuerzo de conceptualización podemos evocar cómo la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) o el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), más conocido como Banco Mundial, clasifican a algunos Estados en sus siglas LICUS (Lower Income Countries Under Stress), si bien utilizan criterios meramente económicos para elaborarla y, con ello, sacrifican a muchos de los criterios que veíamos antes que son valiosos para identificar a un Estado fallido.

Existe otro listado también interesante pero de nuevo insuficiente: el aportado por el Fund for Peace, elaborado por este think tank de Washington DC, creado en 1957, y que es una utilísima fuente de información sobre países con problemas. También otro think tank, International Alert, publica su listado de Estados frágiles o débiles, pero incide mucho en criterios como la influencia presente y futura del cambio climático, y hace categorizaciones realmente exageradas como los 46 países que destaca por sus tensiones internas o los 56 en situación de riesgo de alta desestabilización entre los que incluye a todos los norteafricanos.

Veamos a continuación la utilidad del Índice por antonomasia, el más citado y el elaborado de una forma más rigurosa: el Índice Anual de Estados fallidos que publica Foreign Policy. En su listado de 2009 cita a veinte Estados y, de ellos, los cinco Estados peor clasificados eran Somalia, Zimbabwe, Sudán, Chad y la República Democrática del Congo. Tres de ellos, Somalia, Sudán y Chad, han aparecido en algún momento a la hora de referirnos a la historia de las hazañas de Al Qaida. En Somalia viene actuando, cada vez con más ahínco; Sudán fue su base de operaciones hasta ser expulsado Osama Bin Laden y sus huestes en 1996; y Chad ha sido y es un Estado de cuya región norte los terroristas del Grupo Salafista para la Predicación y el Combate (GSPC) argelino, primero, y su sucesora Al Qaida en las Tierras del Magreb Islámico (AQMI), después, han venido haciendo diversos tipos de uso hasta la fecha. De Somalia destacaremos que ha sido el primer país situado en la lista de Foreign Policy durante tres años consecutivos, entre 2008 y 2010. De Sudán recordaremos no sólo el endeble Acuerdo de Paz de 2005 entre el norte y el sur – que abre la posibilidad de un referéndum de autodeterminación en el sur cristiano en enero de 2011 que podría, de celebrarse y ser ganado por los cristianos, romper el país – sino también el surgimiento de un nuevo frente de enfrentamientos en Darfur, desde 2003, y las invitaciones de Bin Laden y de otros yihadistas a no permitir la ingerencia de extranjeros infieles en la misma con pretextos humanitarios.[4]

De los 177 Estados analizados en la lista 2009 de Foreign Policy aparecían 38 como Estados “en alerta” y 93 Estados “en peligro”, y podemos incidir en los riesgos que tales situaciones entrañan, sobre todo para que en algunos casos se asiente en ellos el terrorismo y para que en todos o casi todos lo hagan o lo intenten hacer otras amenazas como el crimen organizado. Ante esta panorámica algunos analistas auguran ante el surgimiento reciente de algunos nuevos Estados, o la posibilidad de que lo hagan, la lista seguirá aumentando dada la vulnerabilidad de algunos de ellos: Kosovo es buen ejemplo, pues requerirá durante muchos años de un régimen de protectorado internacional ante las debilidades internas con las que ha surgido a la independencia, y no sería mucho mejor la de territorios como Abjazia y Osetia del Sur, si consiguen desgajarse de Georgia, o la del sur sudanés si consigue separarse del resto del Estado y con cuestiones difícilmente resolubles como es el reparto de los hidrocarburos.[5]

Los restantes quince países hasta completar los veinte recogidos en la cola de dicha lista de 2009 nos recuerdan, visualizándolos en un mapa, al concepto de “cinturón de quiebra” introducido por el teórico de la Geopolítica Saúl Bernard Cohen: Irak, Afganistán, República Centroafricana, Guinea Conakry, Pakistán, Costa de Marfil, Haití, Birmania, Kenia, Nigeria, Etiopía, Corea del Norte, Yemen, Bangladesh y Timor Oriental.[6]

Más interesante aún para nuestro estudio es la lista de Foreign Policy publicada en julio de 2010, pues en ella no sólo se renueva como decíamos la primera posición para Somalia sino que se introduce a Pakistán, un Estado que aún funciona pero que se sigue debilitando por los conflictos internos, por la radicalización y, en esta coyuntura particularmente desfavorable, por las inundaciones;[7] también aparece Kirguizistán, que en tan sólo cinco años ha visto cómo eran defenestrados dos Presidentes, y que con sus elecciones de 27 de junio, para modificar la Constitución, y las generales de 10 de octubre viene tratando de normalizar la vida política en un contexto local y regional muy delicado y cada vez más frecuentado por Al Qaida; Malí y su debilitamiento crónico, en buena medida alimentado por AQMI; y Nigeria que funciona como Estado pero donde a los problemas del Delta del Níger y de la piratería se suman en lo que a nuestro estudio respecta la creciente radicalización yihadista y el riesgo de ruptura norte-sur ante las elecciones presidenciales de 2011.[8] Curiosamente en esta lista aparece Guinea Conakry, cuyas vulnerabilidades internas afectan a su población pero también a vecinos como Liberia, Sierra Leona o Costa de Marfil, los tres en situación de post-conflicto y por tanto vulnerables también, pero no aparece Guinea Bissau, auténtico pasillo por el que pasa el 25% de la cocaína suramericana que se consume en Europa.[9] Abrumado por la corrupción, la debilidad institucional y el narcotráfico este país del África Occidental es como decíamos puerta de entrada para una droga que al introducirse en el Sahel y en el Magreb enriquece con su tránsito y tráfico las arcas de los terroristas de AQMI y de otros círculos delincuenciales cada vez más relacionados entre sí.

El aprovechamiento de los Estados fallidos y de los Estados débiles por los terroristas de Al Qaida

Las conexiones entre diversas amenazas como son el terrorismo, las armas de destrucción fallida, el crimen organizado, los conflictos armados regionales y los Estados fallidos eran ya evocadas por la Estrategia Europea de Seguridad aprobada por el Consejo Europeo de 12 de diciembre de 2003 y, antes que este documento, otros como la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de la ONU, reacción de la Comunidad Internacional a los macroatentados del 11-S, o la Convención de Palermo sobre Criminalidad Transnacional Organizada, abundaban también en ello. En la actualidad, la renovada reflexión sobre las implicaciones del pago de rescates a los terroristas y a los piratas vuelven a poner de actualidad esta problemática. El vínculo entre los Estados fallidos y el crimen organizado eran evidentes en la Liberia de los noventa, con el tráfico de diamantes de Sierra Leona, o lo es hoy con la piratería en Somalia y los opiáceos en Afganistán. El terrorismo yihadista salafista no está necesariamente vinculado a este tipo de actividades ni está presente en todo tipo de escenarios pero si algo nos demuestra la historia y el esforzado trabajo de fuerzas de seguridad y de agencias de inteligencia de todo el mundo es que ninguna de estas actividades ilícitas es un compartimento estanco con respecto a las demás: hablando con claridad, podemos y debemos de afirmar que la pretendida pureza, bien revolucionaria o bien pseudorreligiosa, de miembros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), o de Sendero Luminoso en Perú, o de terroristas de AQMI en el Sahel o de Al Shabab e Hizbul Islam en Somalia, no es sino una falacia. Los Talibán afganos es cierto que en una coyuntura concreta y muy breve – en 2000 – frenaron la producción de opio en su Emirato Islámico de Afganistán, pero no lo hicieron porque en términos de purismo religioso consideraban que la droga es nociva y “haram” – impura en términos religiosos musulmanes –, sino porque estaban haciendo méritos para ser admitidos como miembros de la ONU cosechando reconocimientos internacionales que no tenían.

La experiencia actual nos lleva a introducir algunos comentarios concretos sobre los tres ejemplos, dos Estados y una subregión, que constituyen un trípode fundamental para los terroristas de Al Qaida en términos de asentamiento terrorista. Los Estados, Afganistán y Somalia, permiten desde ellos una notabilísima posibilidad de contaminar a Estados limítrofes lo cual es clave para la estrategia expansiva de Al Qaida, y la subregión, la del Sahel, permite cubrir también varios objetivos del yihadismo salafista: mantener vivo el activismo en el Magreb, y ello a pesar de los reveses sufridos durante años en Argelia; mantenerse en contacto en términos combatientes pero también de alimento de redes logísticas en Europa Occidental; expandir el islamismo radical por el continente africano, contaminando de forma imparable a los países del Sahel pero también a otros como Nigeria, cada vez más presente en la propaganda yihadista de AQMI; y, finalmente, beneficiarse de uno de los mercados internacionales a los que la crisis global parece no haber afectado negativamente, el del tráfico de drogas y de otras actividades delincuenciales pues los terroristas yihadistas salafistas hace mucho tiempo que han destruido las barreras físicas y mentales entre las distintas lacras criminales.

Afganistán sigue siendo el primer productor mundial de derivados del opio – habiéndose avanzado notablemente con producción de la droga en el mismo país, mientras que hace una década el opio se exportaba para ser transformado fuera en heroína -, y la inestabilidad que ello provoca a afecta a todos los países limítrofes y daña y mucho a otros como la Federación de Rusia o los países de Europa Occidental. Las ofensivas de primavera en Helmand y de otoño en Kandahar, dos de las provincias afganas donde más se ha concentrado la producción de la adormidera y su transformación en heroína, no han producido de momento alteraciones importantes en el mercado, y si la Comunidad Internacional afloja su presión en lugar de endurecerla en los próximos meses y años la producción se disparará de forma exponencial. Aunque la Cumbre de Lisboa de la OTAN se ha esforzado por mostrar un escenario esperanzador en Afganistán, lo cierto es que los Talibán, golpeados por los aliados que tratan de descabezarlos y de debilitarlos para que acepten las ofertas negociadoras del Presidente Hamid Karzai, siempre han mostrado una gran capacidad de regeneración y en ningún momento han perdido su santuario paquistaní.[10]

En Somalia, el fin de los monzones está permitiendo el incremento de los ataques de los piratas, la toma de algunos puertos importantes por yihadistas salafistas no ha llevado a que, como algunos ingenuamente pensaban, el rigorismo religioso se opusiera a una vulgar actividad delincuencial como es la piratería, y el GFT no es capaz de acabar con el caos. Al Shabab, por su parte, ha dado muestras de su capacidad ofensiva y de vitalidad interna: producía dos sangrientos ataques suicidas en julio de este año en Kampala, la capital de Uganda, y sigue nutriendo sus filas y sus arcas con activistas y fondos procedentes del exterior, extraídos en buena medida de miembros de la nutridísima comunidad somalí que sobreviven como refugiados o como emigrantes en distintos rincones del mundo.[11]

En el Sahel la industria de los secuestros es una de las fuentes principales hoy de financiación de AQMI, o al menos lo ha sido hasta la fecha y durante siete fructíferos años.[12] La recientísima advertencia francesa de que no pagará rescate alguno ni fomentará la liberación de presos yihadistas a cambio de las vidas de los cinco franceses operarios de la compañía nuclear francesa “Areva”, puede marcar el principio de un cambio de actitud hacia los terroristas de AQMI, pero aún es pronto para confirmarlo.[13] Tal firmeza se inscribe en lo que Argelia en la región y los EEUU desde fuera piden a sus vecinos y aliados que adopten como “modus operandi”, conscientes ambos del impulso que los rescates y la liberación de presos dan a los terroristas yihadistas salafistas. La debilidad de los Estados puramente sahelianos – Mauritania, que también es magrebí, Malí, Níger y Chad - es notoria y el caso mauritano destaca precisamente por haber sido objetivo prioritario de AQMI durante el último lustro.[14]

La zona de redespliegue de Al Qaida en el Sahel es tan importante en términos operativos como la que ha encontrado en Somalia y en la vecina Península Arábiga, donde ha logrado fusionar a las dos ramas preexistentes, la saudí y la yemení, transformándose desde principios de 2009 en una máquina extremadamente letal, sobre todo en Yemen,[15] y con ramificaciones en muchos rincones del mundo. Sahel y Cuerno de África permiten además a Al Qaida tratar de llevar a término su “colonización” yihadista del continente africano, que ya empieza a dar resultados con la reactivación de las matanzas de cristianos en Nigeria. El emir de AQMI, Abdelmalek Droukdel, que este invierno ofrecía ayuda armada a los “hermanos nigerianos” para combatir a sus gobernantes infieles, acaba de exigir al Gobierno francés, y lo hacía el 18 de noviembre a través de la cadena qatarí Al Jazira, coincidiendo además con el principio de la Cumbre de la Alianza Atlántica en Lisboa, la retirada de sus 3.800 efectivos desplegados en Afganistán y la negociación de la liberación de sus cinco rehenes nada menos que con el emir de “Al Qaida central”: Osama Bin Laden.

Carlos Echeverría Jesús (Madrid, 26 de marzo de 1963) es Profesor de Relaciones Internacionales de la UNED y responsable de la Sección Observatorio del Islam de la revista mensual War Heat Internacional. Ha trabajado en diversas organizaciones internacionales (UEO, UE y OTAN) y entre 2003 y 2004 fue Coordinador en España del Proyecto "Undestanding Terrorism" financiado por el Departamento de Defensa de los EEUU a través del Institute for Defense Analysis (IDA). Como Analista del Grupo asume la dirección del área de Terrorismo Yihadista Salafista.

Notas

[1] Como se recordará el Presidente estadounidense ordenó bombardear campos de entrenamiento de Al Qaida en el sur de Afganistán en 1998, inmediatamente después de haberse conocido la autoría de los atentados contra las Embajadas de los EEUU en Kenia y Tanzania.

[2] SHINN, David: “Al –Shabaab tries to take control in Somalia” Foreign Policy Research Institute (FPRI) E-Notes 5 noviembre 2010, en www.fpri.org.

[3] ECHEVERRÍA JESÚS, C.: El Estrecho de Bab El Mandeb como escenario potencial de desestabilización ante el creciente activismo terrorista en Yemen y Somalia Madrid, Ministerio de Defensa-Documento de Opinión del Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE), nº 11/2010, en www.ieee.es.

[4] ECHEVERRÍA JESÚS, C.: “Sudán provocará nuevas frustraciones” Atenea Periódico Digital 29 octubre 2010, en www.revistatenea.es.

[5] Estas tesis sobre los Estados inviables o potencialmente inviables son utilizadas con profusión en estos días por quienes consideran que, frente a la “estabilidad” tradicional representada por el Reino marroquí, no debe de apostarse por la dudosa viabilidad de un Estado saharaui que sería automáticamente introducido en la categoría de Estado débil o frágil o, para otros, aún incluso en la de Estado fallido.

[6] Sobre la reflexión de S. B. Cohen véase su obra Geografía y política en un mundo dividido Madrid, Ediciones Ejército, 1980, pp. 137-140.

[7] “The floods in Pakistan. Washed up” The Economist 28 agosto 2010, pp. 41-42.

[8] El Presidente actual, Goodluck Jonathan, un cristiano, era Vicepresidente del Jefe de Estado, el musulmán Umaru Yar’Adua, fallecido el pasado 5 de mayo en un hospital de Arabia Saudí. El deseo de Jonathan de presentarse a las elecciones cada vez más próximas alteraría, según los musulmanes, el ritmo alterno de las Presidencias de esta República Federal, colocando a este si las gana en el puesto presidencial cuando el turno era de un musulmán. Los frágiles equilibrios en este país que ha vivido espantosas matanzas interreligiosas – y por el que Bin Laden lleva años invitando peligrosamente a sus seguidores a intervenir en el mismo – pueden pues romperse en muy poco tiempo en un Estado que es también un gran productor de hidrocarburos y un importante socio de los EEUU, factores ambos que incrementan aún más la fijación de Al Qaida por el mismo. Véase nuestro blog ECHEVERRÍA JESÚS, C.: Creciente inestabilidad en Nigeria 21 septiembre 2010, en www.globalbrief.ca.

[9] DE LA CORTE IBÁÑEZ, Luis y GIMÉNEZ-SALINAS FRAMIS, Andrea: Crimen.org. Evolución y claves de la delincuencia organizada Barcelona, Planeta, 2010, pp. 411-412.

[10] ALI SHAH, Tayyab: “The Torkham Border Clusure and Attacks on NATO Supply Convoys in Pakistan” Combating Terrorism Center at West Point CTC Sentinel Vol. 3, nº 10, octubre 2010, pp. 6-9, en www.ctc.usma.edu/sentinel/.

[11] “Terrorismo yihadista en África” GEES para LD 16 julio 2010, en www.gees.org.

[12] Véase al respecto el jugoso informe del Asesor del Presidente argelino, Abdelaziz Bouteflika, en materia de terrorismo yihadista, Kamel REZAG BARA: Contribution of Algeria to the Panel on the Ransoms Payment Issue as a Source of Financing Terrorism Nueva York, Delegación Permanente de Argelia ante la ONU, 7 septiembre 2010, 7 páginas.

[13] DEL RÍO, Álvaro: “París advierte a Al Qaida de que no cederá a chantajes” La Razón 20 noviembre 2010, p. 31.

[14] Véase AMMOUR, Laurence Aïda: Mauritania en la encrucijada de las amenazas regionales Barcelona, Notes Internacionals CIDOB, nº 19, octubre 2010, en www.cidob.org.

[15] EVANS, Ryan: “From Iraq to Yemen: Al-Qa’ida’s Shifting Strategies” CTC Sentinel Vol. 3, nº 10, octubre 2010, pp. 11-15, en www.ctc.usma.edu/sentinel/.