A finales de los años noventa, esa agenda se volvió más definida y precisa. En ese contexto, América del Sur se convirtió en la referencia principal -- en contraste con la noción tradicional de América Latina -- y, tomándola como base, se formularon varias iniciativas de tipo integracionista.

La retórica y la referencia sudamericana cobraron un nuevo impulso con el gobierno de Lula, en un contexto donde la nueva administración se propuso aumentar el perfil de la participación internacional del país, considerada hasta ese momento como poco afirmativa en la defensa de los intereses nacionales y poco arriesgada en la definición de sus metas. Como veremos más adelante, paradójicamente, el aumento de la retórica y del carácter afirmativo hacia los asuntos sudamericanos de Brasil en los últimos tres años no ha estado acompañado de un aumento cualitativo en el nivel de esas relaciones.

Aún existe una distancia entre la retórica y las metas políticas de integración sudamericana y la efectividad y coherencia de ese objetivo estratégico. Esa característica da pie a la posibilidad de que la agenda regional brasileña se encuentre mucho más consolidada como proyecto diplomático que como proyecto de gobierno. Ese hecho puede observarse en la medida en que el compromiso y la concordancia con esos problemas de parte de las diferentes instancias del gobierno federal se han revelado como profundamente desiguales. Con frecuencia, el canciller Celso Amorim habla del tema, pero casi nunca lo hace el ministro de Hacienda, Antônio Paloci, repitiendo así el comportamiento del gobierno de Fernando Henrique Cardoso.

Así las cosas, una manera de comprender el estado actual de la estrategia regional brasileña es que presenta gran resistencia para pasar de la fase diplomática a una fase posdiplomática, que involucre a otras instancias y dimensiones de la estrategia externa de Brasil.

Ese contexto ha marcado la actuación regional de Brasil en algunos aspectos: a) preferencia por arreglos poco institucionalizados y basados en reuniones de cúpula, incluyendo al propio Mercosur; b) proyectos basados en la noción de "integración económica rasa", que se enfoca en los asuntos comerciales en detrimento de los problemas relacionados con la integración productiva, financiera y logística; c) integración rasa también en el sentido político, o sea, predominio de programas de cooperación y no de negociaciones integracionistas en temas como aduanas, seguridad, narcotráfico, políticas sociales, etc., con pocas excepciones, y d) forma de acción que refuerza el papel de Brasil como polo articulador regional.

Esto indica que el proyecto regional de Brasil hasta el momento ha combinado varios acuerdos y programas de densidades bastante distintas, y mostrado una predilección por avanzar más rápidamente en términos de extensión -- con objeto de abarcar el área sudamericana -- que de profundización o institucionalización.

Dos aspectos surgen como paradigmáticos ante esas tendencias generales y es necesario subrayarlos: a) el importante avance de la integración energética en la región, y b) el proyecto Sivam: Sistema de Vigilancia de la Zona del Amazonas.

Analizar esas tendencias de la estrategia regional brasileña se vuelve aún más importante frente a la presencia cada vez más extendida de Estados Unidos en la región, ya sea de manera directa, a través de bases militares y de inteligencia (en Colombia, Ecuador y Paraguay), o en operaciones, como en el Plan Colombia, ya sea a través de arreglos económicos como el acuerdo de tercera generación con Chile, y los tratados con los países andinos e incluso con Uruguay y Paraguay.

Para ilustrar este argumento, el presente artículo expondrá de manera sintética algunos aspectos de las iniciativas de Brasil en los años recientes en América del Sur.

DEL ALCSA A LA COMUNIDAD SUDAMERICANA

En el ámbito diplomático, desde mediados de los años noventa se plantearon convenios políticos basados en la idea de la convergencia de intereses entre los países de América del Sur, sustituyendo las referencias hasta entonces usuales de América Latina. Aún durante el gobierno de Itamar Franco, el canciller Celso Amorim (que, por cierto, fue también designado por el presidente Lula para ocupar ese mismo cargo) decretó la creación del ALCSA -- Área de Libre Comercio Sudamericana (1994) -- , que en ese momento fue interpretada como una reacción a la creación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y, en especial, a la entrada de México a ese acuerdo.

Ese anuncio, que no tuvo grandes consecuencias en el momento en que se realizó, fue un anticipo de algunos de los problemas que ya desde entonces se presentaban no sólo en la diplomacia brasileña, sino también en otras áreas del gobierno y de la élite nacional. De cierta forma, se estaba produciendo una aproximación de la retórica y estrategia diplomática a las concepciones geopolíticas que hasta entonces se habían sostenido en los asuntos relativos al área militar y de seguridad.

A partir de ese momento, una meta de la diplomacia brasileña fue la creación de un pacto político sudamericano que se hizo realidad en 2000, con la reunión de los jefes de estado sudamericanos, reunión que fue la primera de su tipo en la historia de la región.

El resultado de esa cúpula fue una declaración de objetivos -- el "Comunicado de Brasilia" -- , que anunciaba una integración entre el Mercosur y la Comunidad Andina (CAN), aunque su interés principal se había centrado en asuntos como el fortalecimiento de la democracia, la lucha contra la pobreza y el narcotráfico y la promoción de la integración física sudamericana. Otra consecuencia de ese encuentro fue la creación del programa IIRSA -- iniciativa para la Integración de la Infraestructural Regional Sudamericana -- . Un nuevo encuentro se promovió en 2002, en Guayaquil, que siguió la misma línea del encuentro anterior.

Finalmente, gracias a la fuerte presión de Brasil, se creó la Comunidad Sudamericana de Naciones durante la tercera reunión presidencial en Cuzco, el 8 de diciembre de 2004. Sus principales objetivos fueron los siguientes: a) la integración física y b) la integración institucional, ambas en un plazo de 15 años.

Dichos encuentros rebasaron la fragilidad política de ese arreglo, y varios de los países miembro mostraron ante él poco entusiasmo, ya que, en su mayoría, consideran ese proyecto más como algo que interesa políticamente a Brasil que como una fuente posible de resultados concretos. Dicho malestar volvió a sentirse en la reciente reunión de esa misma cúpula, el 30 de septiembre de 2005, agravado por diferencias y disputas políticas entre esos países, tanto en asuntos regionales como extrarregionales, como las elecciones en entidades como la OMC, el BID y la OEA.

COMERCIO REGIONAL

El ámbito comercial es una vertiente interesante para evaluar los avances y límites del enfoque sudamericano en las estrategias de Brasil. También en ese aspecto dicha estrategia ha mostrado que cuenta con un activismo razonable de parte de Brasil, pero, al mismo tempo, ha acumulado problemas y desafíos importantes. Acontecimientos recientes han acentuado el tinte de esos desafíos, como la reciente disputa por la secretaría general de la OMC entre Brasil y Uruguay, en la que ambos países postularon candidatos y construyeron alianzas políticas muy distintas, lo que reveló una franca divergencia política dentro del bloque. Un proceso similar tuvo lugar en el reciente proceso de la elección del presidente del BID, en el cual el candidato brasileño se quedó otra vez parcialmente aislado en la región.

Desde el punto de vista de las relaciones económicas regionales, puede decirse que América del Sur cumple un papel estratégico en Brasil, al menos por tres razones. En primer lugar, esta región es el destino de 15 a 20% de las exportaciones brasileñas en los últimos años. Ese porcentaje varía cada año, pero sigue siendo bastante importante. En segundo lugar, Brasil ha tenido importantes superávit con los países de la región. Aunque políticamente poco sustentable, esa situación refleja el razonable margen de preferencia comercial que el país tiene todavía entre los países vecinos. Finalmente, llama la atención el perfil de las exportaciones brasileñas en esa región, muy concentrado en los productos industrializados, cerca de 95%. Es decir, que la región es particularmente importante como mercado importador para el sector industrial de tecnología media.

Por otro lado, las inversiones brasileñas en América del Sur sumaron 16700 millones de dólares entre 2001 y 2003, de acuerdo con datos del Banco Central (incluyendo gastos en inversiones directas, gastos financieros, préstamos y préstamos entre empresas). Esas cifras son relativamente bajas comparadas no sólo con el peso de Brasil en la región, sino también con las inversiones directas de socios como Argentina, Chile y Colombia, proporcionalmente mucho más significativas.

A pesar de esa importancia estratégica, la actuación comercial de Brasil en la región ha tenido sólo un éxito parcial. Brasil ha insistido en la estrategia de ampliar el Mercosur como base para los acuerdos con los países sudamericanos, en vez de profundizarlo y consolidarlo. Con estas bases, Chile, Bolivia y México pasaron a ser miembros asociados del Mercosur. Más recientemente, Venezuela consiguió asociarse de manera integral al bloque. Se han firmado varios tratados con los países amazónicos: Bolivia, Colombia, Ecuador, Guayana, Perú, Surinam y Venezuela. Los acuerdos de libre comercio CAN-Mercosur y Perú-Mercosur entraron en vigor el 1 de enero de 2005 y liberalizaron 80% del comercio entre ambos bloques instantáneamente. Los 20% restantes que incluyen productos difíciles, especialmente agrícolas, deberán liberarse en un plazo de 14 años. En julio de 2005, la autorización a los miembros del Mercosur para alcanzar la condición de países asociados a la CAN fue también un marco político adecuado para la constitución de un mercado común en América del Sur.

Si por un lado esa estrategia brasileña ha caracterizado de manera muy clara las metas e intereses de Brasil en la región, por el otro, las dificultades del país para dar cumplimiento a esa agenda han producido efectos contrarios al objetivo buscado. En primer lugar, dado que dicha estrategia no es compartida por los demás países del Mercosur, ha enfrentado muchas resistencias e incluso conflictos con los países del bloque, en especial con Argentina, pero también con Uruguay y, más recientemente, con Paraguay. Estas desavenencias se han mostrado en varias ocasiones, como por ejemplo, en el acuerdo reciente entre Uruguay y Estados Unidos en el campo de los servicios, o en los rumores de que Paraguay está negociando bilateralmente con ese país, con objeto de definir un amplio acuerdo comercial.

En segundo lugar, Brasil no ha logrado mantener los márgenes de preferencias comerciales en la región -- alcanzados en función de los acuerdos de la Aladi (Asociación Latinoamericana de Integración) -- , puesto que varios países han logrado avanzar en acuerdos mucho más agresivos que los negociados por Brasil con socios fuera de la región, en particular con Estados Unidos y México. Chile es un buen ejemplo de ese caso, pero otros países también han mostrado estar interesados en ello, Colombia en particular. En la misma línea, los países de América Central y del Caribe recientemente establecieron acuerdos de libre comercio con Estados Unidos, con bases mucho más amplias que las de los acuerdos que algunos de ellos tienen con Brasil.

Otro aspecto que vale la pena subrayar en esa estrategia es el enorme centralismo de la agenda integracionista en los temas comerciales y arancelarios. Brasil, al concentrarse en esos temas, relega a un segundo plano otros que están directamente relacionados con la integración productiva, como la regulación de las inversiones, los servicios financieros y logísticos, la convergencia cambiaria y la agilidad aduanera, entre otros. En esos temas podrían lograrse algunos avances o, al menos, anticipar convenios de otros países con Estados Unidos u otros socios.

De esta manera, el campo comercial ilustra bastante bien la forma en que Brasil ha actuado en la región: de entrada, ha definido innumerables acuerdos, sobre todo en lo que respecta a los asuntos arancelarios. En este aspecto, ha habido grandes avances en comparación con los acuerdos de complementación económica, como el CAN-Mercosur, por ejemplo. Sin embargo, esos acuerdos, en su mayoría, son de integración rasa, pues como ya señalamos, su agenda se concentra en asuntos comerciales, dejando en un segundo plano los temas que conducirían a la integración de sus redes productivas. Además, gran parte de los acuerdos económicos se consolidaron bilateralmente, y por lo general, no incluyen los productos difíciles de los países participantes.

Brasil sigue ejerciendo un centralismo generalizado, pues además de ser un proveedor significativo de productos industrializados para la región, posee el atractivo de ser la mayor economía de América del Sur. No obstante, dependiendo de la forma en que se maneje, ese hecho puede ser más un obstáculo que una ventaja para el proyecto de integración económica subcontinental, dado que genera desconfianza de los países vecinos en relación con la disposición de Brasil a pagar los costos de emprender una unión verdadera que debilite las bases de la asimetría regional.

Una muestra de ello es la preferencia por acuerdos de cooperación comercial que incluyan la integración política, pues las articulaciones integracionistas de tipo intragubernamental son escasas. Además, el Mercosur atraviesa hoy en día por un momento difícil, lleno de conflictos políticos que debilitan aún más los esfuerzos encaminados al fortalecimiento político del bloque del Cono Sur.

EL PROYECTO IIRSA

La iniciativa para la IIRSA fruto de la primera reunión de presidentes de América del Sur en 2000, tiene la finalidad de unir físicamente el continente con proyectos de infraestructura en las áreas de transportes, energía y comunicaciones. Para lograrlo, sus objetivos específicos se relacionan con el fomento del comercio bilateral, el estímulo al desarrollo de las regiones fronterizas y el apoyo a la consolidación de las cadenas productivas, con objeto de fomentar la competitividad en los grandes mercados mundiales y reducir el "costo Sudamérica" mediante la creación de una plataforma logística articulada.

Participan en esta iniciativa 12 gobiernos sudamericanos, con el apoyo técnico de tres organizaciones internacionales multilaterales, encargadas de conseguir financiamiento para dicha empresa: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (Fonplata).

En los últimos años, en el ámbito de ese programa, se ha definido una cartera de más de 335 proyectos, agrupados en 40 grupos, con un monto total estimado de 37000 millones de dólares. Estos procesos se encuentran planificados de acuerdo con 10 ejes de integración y desarrollo definidos conforme a los flujos actuales y potenciales de concentración económica. Otro foco se centra en el objetivo de atenuar los cuellos de botella legales, operacionales e institucionales que obstaculizan la verdadera integración física.

En lo que respecta al caso brasileño, desde el primer Plan Plurianual del gobierno de Fernando Henrique Cardoso se han aplicado medidas para llevar a cabo la integración de la infraestructura física, mismas que se mantienen en el gobierno actual. Al asumir la posición de líder regional para la implementación de la IIRSA, Brasil ha aceptado formalmente la responsabilidad de hacer compatibles sus intereses de alcanzar una futura integración física con el desarrollo económico en la región. Brasil ha mostrado su interés en la propuesta de la IIRSA; por ello, además de las tres instituciones internacionales de financiamiento, el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES) participa en el financiamiento de estos proyectos integracionistas.

De los 40 grupos de proyectos actualmente en vigor, Brasil participa en seis de ellos, con un total de alrededor de 500 millones de dólares en inversiones. Estos proyectos se concentran específicamente en el área de transportes terrestres y acuáticos en el Eje del Escudo de Guyana, con la interconexión vial entre Venezuela y Brasil. En lo referente al área de la energía, existe un proyecto que pretende conectar la red eléctrica brasileña con la venezolana, con un presupuesto preliminar de 210 millones de dólares. Otras obras de integración también están consideradas como focos de inversión en el área de transportes, tanto en el norte como en el sur del país, en Rondônia, en el Eje Mercosur: Chile y el Eje de la Hidrovía Paraguay-Paraná.

Otro factor significativo en ese programa es la importancia de la participación privada, en especial como fuente de financiamiento que asume riesgos y administra varias de las etapas de los proyectos. El proyecto IIRSA -- al contrario de lo que sucede con otros proyectos de integración regional -- dispone de una amplia gama de apoyos dentro y fuera de los países de la región, incluyendo el Banco Mundial y las agencias de cooperación de los países desarrollados, entre otros.

A pesar de ese importante movimiento de convergencia política y de bases comunes para la planeación y calendarización de acciones, la aplicación efectiva de esos proyectos no es algo frecuente todavía. Proyectos de esa envergadura requieren grandes recursos y actores decididos a invertir política y económicamente en ellos. En los últimos años se han observado pocos avances en la integración de redes carreteras y ferroviarias, así como en las redes de comunicación. Una excepción parcial a esa regla ha sido lo realizado por algunas empresas privadas de transporte aéreo, entre las que se destaca Lan Chile, en materia de inversiones en países de la región en el área de transporte de carga, y la empresa Ocean Air de Brasil, por su adquisición de Avianca (Colombia), Vipsa (Ecuador) y WayraPerú. En el campo de la logística de cargas, algunas empresas brasileñas han avanzado en la constitución de redes y rutas que incluyen a los países del Cono Sur.

Dentro de la serie de temas referentes a la infraestructura, el ámbito energético tal vez sea el más adelantado en los últimos años, incluso ante la parálisis y la crisis de los acuerdos comerciales. Veamos algunas de sus características.

MATRIZ ENERGÉTICA

En materia energética subcontinental ha habido muchos avances; empero, es interesante señalar algunas singularidades de ese proceso, en lo que respecta a las iniciativas regionales.

El proyecto de construcción de un circuito energético, acordado en agosto de 2005, en la cúpula del Mercosur en Asunción, representa una importante iniciativa regional para el abastecimiento de gas, en el marco de diversas iniciativas binacionales que están en proceso. Este proyecto prevé la ampliación de la red de gasoductos con el objetivo de abastecer Argentina, Chile, Brasil y Uruguay con el gas natural de Camisea, en Perú. El presupuesto inicial es de 2000 millones de dólares, e incluye la construcción de un gasoducto de 1200 kilómetros que uniría a Pisco, en Perú, con la región de Tocopilla en Chile. También considera la terminación de la red argentina y la construcción de 500 kilómetros de gasoducto entre las ciudades de Uruguaiana y Porto Alegre, en Brasil. Después de dos años, ese gasoducto proveerá aproximadamente 30 millones de metros cúbicos diarios (MMCD) de gas natural peruano a los demás países. De esta manera, a pesar de la indefinición propia de los proyectos que se inician, se han realizado avances institucionales importantes, tanto en las reuniones del Mercosur como en las cúpulas de la Comunidad Sudamericana de las Naciones, como en el caso de la IIRSA.

Ese proyecto podrá aliviar en el corto plazo la crisis en el sector energético sudamericano, y fomentará el mercado de gas natural y el desarrollo industrial subcontinental. Además, impulsará una sinergia entre el norte y el sur, ya que en el norte se encuentran las mayores reservas de gas natural, sobre todo en Venezuela, que concentra casi 70% de ellas. En los países del sur, donde vive 70% de la población sudamericana y se presenta la mayor demanda de este energético, el mercado de gas natural está más desarrollado y hay una gran dependencia de su importación. El reciente proyecto energético del Mercosur representa la primera iniciativa regional, entre iniciativas binacionales, que se encuentra hoy día en proceso de materializarse.

La integración de América del Sur en materia de gas tuvo como punto de partida el Gasoducto Brasil-Bolivia. Esa infraestructura de gas posee 3150 kilómetros, 2593 de los cuales están instalados en territorio brasileño, se inicia en la ciudad boliviana de Santa Cruz de La Sierra y termina en Porto Alegre. La inversión pública contó con la participación de Eletrobrás, Petrobras y el BNDES (institución en la que recae el principal financiamiento de las obras). El Gasbol, así como los siete gasoductos que conectan a Argentina con Chile y el gasoducto entre Argentina y Uruguay, constituyen avances iniciales en la integración regional que muestran la creciente interdependencia de los países sudamericanos.

La diversificación de la matriz energética es uno de los objetivos del gobierno brasileño, sobre todo después de la crisis de energéticos de 2001. Por la abundancia del gas natural en el continente sudamericano, el gobierno de Brasil quiere ampliar la participación de este producto, del actual 2.5%, hasta alcanzar 10% en 2008. Brasil posee solamente 4.6% de las reservas existentes en América Latina. De acuerdo con los datos de la BEN/Ministerio de Minas e Energía, de 2005, la oferta total interna es de 25000 millones de metros cúbicos, de lo cuales se importaron 8000 millones. Sin embargo, haciendo a un lado algunos usos no comerciales, la oferta final es de sólo 18500 millones, 4500 millones de los cuales se utilizan para la generación de electricidad, y 14000 millones se destinan al consumo final. Esto quiere decir que Brasil es, sin duda alguna, una pieza clave para la creación de una matriz energética regionalizada.

Hay que señalar el papel que la compañía Petrobras ha venido desempeñando en ese proceso. La paraestatal brasileña, que posee sucursales en 15 países, tuvo un saldo de 7000 millones de dólares en el primer semestre de 2005 y planea invertir 56000 millones de dólares en los próximos cuatro años, tanto en Brasil como en el extranjero. Entre los objetivos principales de la empresa se encuentra la ampliación de los gasoductos. Recientemente, firmó un acuerdo con la compañía estatal Petróleos de Venezuela (PDVSA), con la finalidad de explotar un yacimiento petrolero venezolano y procesarlo en una refinería que se planea construir en Pernambuco.

En el sector petrolero, el socio principal de Brasil es Argentina. Desde los inicios de la planeación del Mercosur, ese hecho marcó las relaciones comerciales entre los dos países, y generó, en un primer momento, un aumento en las importaciones brasileñas de petróleo proveniente de Argentina. Petrobras opera en Argentina desde 1993, en los sectores de petróleo, gas (extracción, refinamiento y distribución) y electricidad, y ha hecho una serie de adquisiciones. En enero de 2005 reunió a todas sus empresas bajo la razón social Petrobras Energía, S. A., incorporando a Eg3, Petrobras Argentina, S. A., y Petrolera Santa Fe. La producción y reservas de petróleo y gas en Argentina son las mayores de Petrobras fuera del territorio brasileño. En Bolivia, Petrobras opera desde 1995 (es la mayor empresa de ese país), y se ha especializado en el asunto del gas. También en este país opera en los renglones de la extracción, refinamiento y distribución.

A pesar de esta creciente presencia que tiene fuertes tintes integracionistas, el comercio bilateral de ese producto retrocedió después de alcanzar un nivel muy alto en 1997, para alcanzar sólo una pequeña porción del volumen de ese año, como se muestra el cuadro a continuación.

Volumen de petróleo refinado, importado de Argentina

1994-2003 (barriles diarios)

Fecha	Volumen
1994	100285
1995	102432
1996	135165
1997	128798
1998	106339
1999	72813
2000	106933
2001	52871
2002	36168
2003	14012

FUENTES: Ipiranga, Manguinhos y Petrobras/ABAST, a partir de 2001, y Agência Nacional do Petróleo/SPP, según el decreto del Consejo Nacional do Petróleo, núm. 348/82, para los años anteriores.

La empresa tiene también una pequeña participación en Colombia. Después de una operación en 1972, se retiró de ese país para regresar en 1986, básicamente en el terreno de la explotación. Su presencia se reforzó en la década de 1990, y en 2004 firmó un contrato importante de explotación, teniendo como socios a Exxon y a la compañía estatal Ecopetrol.

En este sentido, la actuación de Petrobras como principal inversionista regional, así como la del BNDES, que ejerce una fuerza propulsora fundamental para financiar el sector energético sudamericano, reafirman el ejercicio del liderazgo regional brasileño. En comparación con el resto de los frentes de la integración regional, el campo energético es ciertamente uno de los que tienen más apoyo en las comunidades políticas y empresariales brasileñas, factor que ha contribuido a que el gobierno haya empleado en él una estrategia más consistente.

Esa fuerte y creciente presencia en dichos países, por varias circunstancias específicas, acabó por crear ciertas desavenencias políticas. En Bolivia, hace pocos meses, se produjo una seria movilización de la opinión pública, que se oponía a la presencia y a la explotación del principal patrimonio económico del país por parte de empresas extranjeras. Durante esa etapa, Brasil y Petrobrás recibieron fuertes críticas. En Argentina surgieron también fricciones políticas contra la actuación de la empresa en ese país. En ambos casos, ello indica que aún hay bastante quehacer si se desea avanzar en la forma y en la estrategia para alcanzar una ubicación política regional.

Como ya vimos, una parte importante de las iniciativas energéticas de integración se generan todavía de forma predominantemente binacional y no según una lógica de articulación regional con énfasis en la red de energía eléctrica. Un ejemplo evidente de ese bilateralismo es la Hidroeléctrica de Itaipú.

También en ese aspecto prevalece la inclinación brasileña por convenios poco institucionalizados y basados en reuniones de cúpula o acuerdos generales. Aunque estas iniciativas sean cada vez más convergentes, entre ellas las binacionales, y contribuyan a la consolidación de una matriz energética regional, no forman parte de un programa institucionalizado e incluyente.

INTERDEPENDENCIA REGIONAL

A pesar de los avances (que se han enfrentado a algunas dificultades) en las áreas de comercio, infraestructura y energía, permanece el problema de las dimensiones del proyecto sudamericano de Brasil. Una parte importante de ese problema se relaciona con la forma en que el país enfoca su interdependencia con los demás países de la región, y las decisiones políticas de cómo tratar con ellos.

Si en el discurso diplomático esa interdependencia es claramente reconocida y explicitada, en las acciones concretas, en particular en los denominados nuevos temas de la agenda internacional, esa condición no influye en las decisiones estratégicas y tácticas. Por nuevos temas debemos entender todo lo relativo a medio ambiente, narcotráfico, inmigración, delincuencia organizada, cuestiones indígenas, protección a la biodiversidad, políticas sociales de salud y fitosanitarias, estabilidad democrática, entre otros.

La actuación de Brasil en lo que respecta a la estabilidad política y la preservación de la democracia en América del Sur ciertamente mostró avances notables en los últimos años, en clara oposición a la tradición diplomática del país en esa materia. La actuación de Brasil como mediador fue clara e importante en el conflicto entre Perú y Ecuador en 1995; en la crisis política peruana que culminó con la renuncia de Alberto Fujimori; en el intento de golpe de Estado en Paraguay en 1996 por parte del general Lino César Oviedo y, recientemente, en el intento de golpe de Estado contra Hugo Chávez en Venezuela y en la crisis de Bolivia. De alguna manera, aun con los diversos niveles de éxito alcanzados en esas mediaciones, se ha consolidado ya la noción de que tanto la estabilidad política como los regímenes democráticos en la región son intereses estratégicos de todos los países.

Ahora bien, en el campo tradicional de la seguridad, en particular en los asuntos de la defensa y las fuerzas armadas, también se han producido importantes avances en la región, aunque se encuentren básicamente limitados a la región del Cono Sur. Aunque el Tratado de Asunción no haga ninguna mención de la coordinación en el área de seguridad, no hay dudas de que el Mercosur facilitó iniciativas en ese campo. Además de consultas permanentes, en los años recientes se han realizado incluso ejercicios y maniobras militares conjuntas entre los países del sur. No ocurre lo mismo con sus vecinos andinos, lo que convierte a esa agenda en básicamente mercosuriana y no sudamericana.

También en los nuevos temas del área de la seguridad -- donde la interdependencia es notable -- son contrastantes los progresos, aunque pequeños, entre los países del Mercosur y la ausencia de avances significativos en los países andinos. Por ejemplo, en el ámbito subregional, Brasil, Argentina y Paraguay firmaron un plan general de seguridad de la región para la Triple Frontera, que incluyó la aplicación de un sistema único de control de lavado de dinero, inmigración, terrorismo y robo de autos, así como la creación de un sistema común de rastreo de armas, actividades ilícitas y tráfico de drogas. Aunque tales acuerdos sigan teniendo un bajo nivel de implementación, tales iniciativas están básicamente fuera de la agenda de Brasil con sus vecinos del norte.

En el campo del combate al tráfico de drogas y a la delincuencia organizada, que es uno de los principales temas de la agenda interna de Brasil, la agenda regional del país sigue su línea tradicional, o sea, básicamente aborda el tema como un asunto nacional y de protección de fronteras. Este asunto se vuelve aún más controvertido cuando se incluye el problema colombiano, sobre todo después de incidentes donde uno de los principales traficantes brasileños fue aprehendido en territorio colombiano, y de una serie de incursiones y enfrentamientos con la guerrilla colombiana en territorio brasileño.

La ausencia de esos temas en la relación Brasil-Colombia, aunada a la fuerte presencia de Estados Unidos en ese país, prácticamente impide una aproximación política y la construcción de una agenda integracionista con los pueblos andinos. Por esa razón Colombia ha representado el principal obstáculo al proyecto brasileño de convergencia del Mercosur con la Comunidad Andina, además de ser el principal aliado político estadounidense en la región.

La gran excepción a esa regla general de poco compromiso del país en los nuevos temas de la agenda regional, sobre todo en los están directamente relacionados con la interdependencia de Brasil, es el proyecto Sivam. Ese proyecto no sólo es excepcional por haber incorporado temas hasta entonces no abordados por la estrategia regional del país (como el medio ambiente, la inmigración, la guerrilla, etc.), sino también por la forma en que fue concebido.

En contraste con las políticas adoptadas hasta ese momento en relación con la protección de la Amazonia brasileña, centradas en la ocupación física y la vigilancia militar de las fronteras, el Sivam posee algunas características que lo han convertido en un marco de referencia de la actuación regional del país. En primer lugar, se trata de un sistema centrado en la producción y procesamiento de información confiable y ágil. Su objetivo es monitorear los 5200 millones de kilómetros cuadrados de la región amazónica, utilizando seis satélites, 18 aviones, 25 radares, una estación meteorológica y más de 200 plataformas de recolección de información.

En segundo lugar, ese sistema ofrece incentivos para la definición de estrategias y políticas en varios campos, como incendios, deforestación, subsuelo, desplazamiento de pueblos indígenas, alteraciones climáticas, buscadores furtivos de diamantes y otras actividades clandestinas, así como en los asuntos directamente relacionados con problemas de seguridad, como las actividades de guerrilleros y traficantes, el uso del espacio aéreo nacional, etc. De esta manera, el Sivam refleja la convicción de que la seguridad de la zona amazónica es un problema que va mucho más allá de ser un asunto fronterizo. Por lo tanto, su control y operación son compartidos por civiles y militares.

Finalmente, el Sivam es un sistema modular, que puede llegar a convertirse en la base de una red regionalizada de información y vigilancia, en la medida en que su campo de acción puede ampliarse con nuevas bases, aviones de apoyo y satélites. De esa manera, en lugar de emprender acciones dirigidas exclusivamente a vigilar las fronteras del país, el Sivam puede convertirse en una herramienta para realizar acciones coordinadas en varios campos y basadas en informaciones confiables. Por ello, es un factor fundamental el mando militar y civil del programa.

ALGUNAS TENDENCIAS

El surgimiento de América del Sur como una referencia para la actuación regional de Brasil parece una tendencia irreversible en lo que respecta a su estrategia internacional. Sin embargo, la capacidad y el interés de Brasil para dirigir y aplicar las iniciativas dirigidas a hacer de ese espacio una región integrada económica y políticamente, así como el papel que pretende desempeñar en ese proyecto, son asuntos que aún están por resolverse. Aunados a importantes avances en aspectos como la diplomacia comercial, la matriz energética y la planificación de la integración de la red de transporte, existen algunos aspectos que aún presentan fuertes desafíos para Brasil.

El más serio de ellos es la capacidad de establecer un acuerdo político en la región donde tengan cabida los intereses y pretensiones internacionales de Brasil, pero en el marco de un modelo integracionista que garantice a los demás países las condiciones necesarias para que obtengan beneficios económicos crecientes y sustentables, así como espacios políticos propios, aunque sea en distintas proporciones.

La actuación regional de Brasil en las últimas dos décadas presenta un conjunto de características que permiten delinear sus intereses, pretensiones y limitaciones para conducir ese proceso. De la misma forma, las diferentes respuestas políticas de los países de la región ante la actuación brasileña también muestran lo difícil que resulta construir un modelo de integración regional satisfactoria y sustentable para el conjunto de los países participantes.

Puede decirse que parte de ese desafío se encuentra en las redes políticas establecidas con los países de la región, así como con las principales potencias globales, en especial con Estados Unidos. Parte importante del mismo desafío reside en la negociación entre los actores políticos del propio Brasil, con sus diferentes capacidades de influir sobre instancias decisivas y poner en movimiento recursos del gobierno federal brasileño. Hasta ahora, ese doble desafío presenta poderosas zonas de resistencia.

La combinación de acuerdos regionales por sectores y poco institucionalizados, que refuerzan el centralismo político de Brasil en ese proceso, con proyectos que apuntan a un proceso de integración rasa, muy susceptibles a vaivenes coyunturales, sean políticos o económicos, han colocado algunos límites bastante claros a este proceso. Al mismo tiempo, la razonable aceptación de Brasil como polo articulador y promotor de ese proceso, combinada con una razonable capacidad de movilizar recursos, como han mostrado los casos de la integración energética y del programa Sivam, constituye importantes estrategias que resultaron bastante efectivas en términos políticos y programáticos.

CUADRO

Exportaciones brasileñas en América del Sur
(millones de dólares FOB)

1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
Argentina	4023	5164	6761	6743	5358	6226	4995	2337	4557	7370
Bolivia	529	531	718	675	442	363	332	419	358	534
Colombia	456	430	506	465	402	514	605	635	747	1037
Chile	1184	1051	1194	1021	893	1243	1347	1458	1878	2544
Ecuador	208	169	166	199	103	131	208	386	353	490
Guayana	12	8	8	6	4	4	6	8	9	13
Guayana Francesa	6	5	6	2	2	3	2	3	3	4
Paraguay	1300	1324	1406	1249	743	831	719	558	706	871
Perú	437	297	361	368	264	352	285	435	487	630
Surinam	15	15	14	12	6	6	9	10	16	28
Uruguay	810	809	869	879	668	666	638	409	402	666
Venezuela	480	454	767	704	535	749	1090	795	604	1463
Total América del Sur	9460	10257	12776	12323	9420	11088	10236	7453	10120	15650
% del total exportado	21	22	24	24	20	21	18	13	14	16
Total exportado de Brasil	45886	47017	52147	50491	47187	53911	56936	59317	71853	95004

FUENTE: Comtrade, ONU (2005).