Teniendo en cuenta que casi el 70% de las personas pobres de los países en desarrollo viven en zonas rurales, las reformas del sector de agricultura -en particular la liberalización del comercio mundial- serán fundamentales para ofrecer a esas personas oportunidades de mejorar la calidad de vida, según un nuevo informe del Banco Mundial dado a conocer hoy.

En el informe titulado Global Agricultural Trade and Developing Countries, compilado por M. Ataman Aksoy y John C. Beghin, se señala que a pesar del reciente acuerdo marco establecido en Ginebra, la protección de la agricultura todavía se cuenta entre las cuestiones más polémicas en las negociaciones sobre el comercio mundial. El elevado nivel de protección de la agricultura en los países industriales fue la principal causa del fracaso de las reuniones ministeriales de Cancún celebradas en 2003, y se sigue contando entre los temas pendientes más importantes en la ronda de negociaciones de Doha sobre el comercio mundial.

Según el informe, los países en desarrollo han incrementado la productividad agrícola, pero ello no se traducirá en una reducción de la pobreza, a menos que los países industriales y algunos países de ingreso mediano reduzcan la protección del comercio agrícola. Si no se reduce el nivel de protección en esos países, el aumento de la productividad en el sector de agricultura dará paso a la sobreproducción y la reducción de los precios de muchos productos básicos, lo que socavará los esfuerzos de los países pobres competitivos orientados a ampliar las exportaciones y aumentar los ingresos en las zonas rurales. La mayor productividad también genera más presión para establecer niveles más elevados de protección en todo el mundo.

En el informe se sostiene que no es difícil identificar opciones de política superiores, pero que la factibilidad de la reforma depende del poder de los intereses creados y de la capacidad de los gobiernos para encontrar soluciones de compromiso eficientes entre numerosas metas, como la seguridad alimentaria, las transferencias de ingresos y la expansión del comercio y la gama de productos agrícolas de mayor valor agregado.

"La protección del comercio de las manufacturas ha disminuido en todo el mundo como consecuencia de importantes reformas de las políticas comerciales, sobre todo en los países en desarrollo. Sin embargo, en muchos países industriales y en desarrollo el nivel de protección de la agricultura sigue siendo elevado, situación que afecta con mayor dureza a las personas pobres de todo el mundo", señaló François Bourguignon, primer vicepresidente y primer economista del Banco Mundial. "El crecimiento de la agricultura tiene un efecto extraordinariamente positivo en la reducción de la pobreza, porque más de la mitad de la población de los países en desarrollo vive en zonas rurales, y la mayor incidencia de la pobreza se da en esas zonas. Este informe muestra claramente que, si queremos ayudar a la población pobre de las zonas rurales, es necesario introducir reformas del comercio a nivel mundial y de una manera coordinada".

Muchos países en desarrollo han introducido reformas, pero en los países industriales los niveles de protección siguen siendo elevados

Mientras que los niveles de protección se mantienen en un nivel elevado en los países industriales, muchos países en desarrollo han liberalizado considerablemente su sector agrícola. Los aranceles medios aplicados a los productos agrícolas, que son el principal mecanismo de protección en los países en desarrollo, disminuyeron del 30% al 18% durante el decenio de 1990.

Además, muchos de esos países eliminaron otras formas de restricciones a las importaciones; por ejemplo, devaluaron el tipo de cambio, abandonaron los sistemas de tipos de cambio múltiples que castigaban a la agricultura y eliminaron casi todos los impuestos a las exportaciones. Sin embargo, las medidas de protección en respuesta al apoyo de los países industriales a sus productores agrícolas comenzaron a aumentar en muchos países de ingreso mediano, especialmente respecto de los alimentos.

En el informe se observa que en los países de ingreso bajo se ha registrado un aumento del superávit comercial agrícola en el comercio con los países en desarrollo de ingreso mediano y los países industriales. No obstante, ahora los países en desarrollo de ingreso bajo exportan más a los países de ingreso mediano que a la Unión Europea -su principal mercado de exportación a principios de los años ochenta- y el superávit comercial agrícola de los países de ingreso mediano ha disminuido. Entre los países industriales, Japón registra el mayor déficit comercial agrícola (de casi US$50.000 millones en el período de 2000–01); la Unión Europea, que en un momento fue el principal comprador neto de productos básicos agrícolas, ha registrado una disminución de sus déficit, y el superávit comercial de los países que integran el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con el resto del mundo se ha reducido considerablemente.

Además, las proyecciones que se presentan en el informe indican que si no se adoptan reformas significativas, el superávit comercial agrícola de los países industriales registrará un aumento, mientras que los países en desarrollo enfrentarán un mayor déficit comercial agrícola, lo cual exacerbará la pobreza en las zonas rurales.

Los posibles beneficiados y perjudicados con las reformas del comercio agrícola

En el informe se señalan tanto los instrumentos de política fundamentales que distorsionan la competencia, así como los posibles beneficiados y perjudicados con las reformas a nivel mundial (productores, consumidores, contribuyentes a nivel nacional e internacional). Es fundamental saber quiénes tienen las de ganar o perder con determinadas reformas, a fin de establecer el orden de secuencia en que éstas se deberán introducir y adoptar políticas complementarias, incluida la asistencia necesaria para reducir el costo del ajuste en los sectores que no sean competitivos.

En el informe se llega a la conclusión de que las reformas reducirían la pobreza en las zonas rurales de los países en desarrollo porque, en su conjunto, dichos países tienen una fuerte ventaja comparativa en la agricultura, y porque este sector es importante para la generación de ingreso en esos países. Asimismo, la liberalización de las actividades que agregan valor es fundamental para aumentar el empleo y las oportunidades de generación de ingresos fuera de las explotaciones agrícolas.

La implementación de las reformas es fundamental

En el informe se señala que la manera en que se lleven a cabo las reformas tendrá consecuencias importantes para los países en desarrollo, y que el criterio más adecuado es una liberalización mundial y coordinada de las políticas. Se muestra que, a la hora de introducir las reformas, es importante adoptar un criterio que tenga en cuenta múltiples productos básicos, ya que los beneficios y las pérdidas son muy diferentes según el mercado. Este planteamiento también permitiría a los países compensar las pérdidas que sufran por algunos productos básicos con los beneficios que obtengan por otros. Por ejemplo, el aumento de los precios mundiales del azúcar por sí solo compensaría alrededor de la mitad de los ingresos perdidos por concepto de las cuotas (lo que equivale a alrededor de US$450 millones) en el caso de los países que tienen acceso preferencial. El análisis indica que las pérdidas de ingresos serían mucho menores que lo que podría esperarse, porque los elevados costos de producción contrarrestan gran parte de los beneficios potenciales del acceso preferencial a los mercados de alto precio.

Los consumidores de los mercados muy protegidos se beneficiarán considerablemente de la liberalización del comercio a medida que se reduzcan los precios internos (que incluyen los aranceles) y aumente la gama de productos. Los consumidores de los países pobres que son importadores netos de alimentos podrían enfrentar precios más altos si estos mercados no estaban protegidos antes de la liberalización, debido a los mayores costos unitarios de importación. Sin embargo, en la práctica a menudo se han exagerado dichas inquietudes.

Por ejemplo, el consumo de productos lácteos en Oriente Medio y Norte de África no se vería muy afectado por la liberalización del comercio porque, si bien los precios mundiales aumentarían, se eliminarían los elevados aranceles de importación, de manera que el impacto neto en los precios de los productos lácteos al consumidor sería insignificante. Del mismo modo, los precios del arroz bajarán para los consumidores de la mayoría de los países en desarrollo de Asia y África que importan ese producto.

Un análisis por producto básico deja al descubierto la magnitud de las distorsiones

El informe es innovador ya que ofrece un análisis completo de productos básicos considerados por separado: azúcar, productos lácteos, arroz, trigo, maní, frutas y hortalizas, algodón, mariscos y café. En el análisis se dan numerosos ejemplos concretos de la manera en que las grandes distorsiones del comercio impiden los flujos comerciales, deprimen los precios mundiales y desalientan el ingreso en los mercados o retrasan la salida de los productores poco competitivos. Estos estudios de productos básicos también muestran que las reformas producirán grandes beneficios, lo cual confirma los resultados de los modelos mundiales.

En el informe se concluye que las barreras fronterizas son elevadas en la mayoría de los mercados de productos básicos estudiados (con la excepción del algodón, el café y los mariscos), incluidos los países industriales y muchos países en desarrollo. Por ejemplo, el arancel medio ponderado en función del comercio mundial para todos los tipos de arroz es del 43% y llega al 217% en el caso del arroz japonica. Muchos países de Asia siguen siendo bastiones del proteccionismo en sus mercados agrícolas y de alimentos.

Las subvenciones producen efectos similares, ya que deprimen los precios mundiales e inhiben el ingreso en el mercado al inducir una producción excedentaria por parte de productores poco competitivos (que a menudo son grandes productores). Por ejemplo, en los últimos años las subvenciones al algodón en los Estados Unidos y la Unión Europea han llegado a los US$4.400 millones en un mercado de US$20.000 millones. En los mercados de productos lácteos y azúcar, los efectos de las subvenciones a la exportación han sido menores que los de los aranceles y contingentes arancelarios, en parte debido a las disciplinas sobre las subvenciones a la exportación introducidas en el Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay.

Las políticas internas de apoyo y protección tienen considerables efectos negativos en los productores de los países en desarrollo, debido a la mera magnitud de las subvenciones en relación con el tamaño del mercado. Programas de apoyo de tal envergadura protegen a los productores poco competitivos y castigan a los productores eficientes, por lo general en los países pobres.