Hay buenas políticas industriales y malas políticas industriales con lo cual la política industrial no difiere de la política monetaria. El hecho de que algunos gobiernos sean malos para implementar política monetaria no justifica no tener política monetaria alguna –o, como descubrió la Argentina a tan alto costo, ponerla en piloto automático. Lo mismo ocurre con la política industrial. Necesitamos engarzar la política industrial dentro de un marco institucional que lleve a buenos resultados. Lamentablemente, los economistas no investigan suficientemente estas cuestiones (en comparación, por ejemplo, con las instituciones y los regímenes de política monetaria). Ofrezco a continuación algunas conjeturas a partir de la experiencia de los países asiáticos.

La necesidad de combinar el palo y la zanahoria

La competencia y la libertad de los mercados eliminan las ganancias y rentas excesivas. Pero sin rentas no hay incentivos para que los empresarios se embarquen en el proceso de identificar nuevas oportunidades de inversión socialmente rentables. Por ello, las políticas de diversificación productiva comprenden algún tipo de incentivo o zanahorias: exenciones impositivas, créditos blandos, subsidios a las exportaciones, infraestructura o insumos más accesibles, acceso preferencial a mercados, exención de tramitaciones legales o burocráticas, y así sucesivamente. Algunos acarrean un costo fiscal; otros se pueden llevar a cabo sin incurrir en un costo fiscal directo.

Pero cuando las empresas disponen de incentivos abiertos, éstos pueden llevar a asignar recursos en actividades improductivas. Además, los incentivos en sí mismos no garantizan modificar la conducta empresaria de la manera deseada. A menos que se diseñe adecuadamente, una inversión sin sentido desde el punto de vista privado no adquiere sentido enriqueciendo la empresa con dádivas públicas. Por lo tanto, los palos son un complemento necesario de las zanahorias.

Los gobiernos deben tener la capacidad de castigar a las empresas incumplidoras (retirando el apoyo, por ejemplo). Los mejores esquemas de incentivos tienen un palo automático. Los subsidios a las exportaciones, por ejemplo, recompensan sólo a aquellas empresas que alcanzan niveles de productividad para competir internacionalmente: para recibir el subsidio las empresas deben demostrar que aguantan la exigencia de los mercados internacionales.

Una implicancia importante es que la política industrial exitosa depende menos de la capacidad de elegir los ganadores como de la capacidad de dejar caer los perdedores. Dada la incertidumbre propia del área, la política necesariamente tendrá fallas aún en el mejor de los mundos. El truco es no evitar todo tipo de equivocación por cuanto llevaría a una política demasiado tímida. Se trata de asegurar que los errores se reconozcan como tales y retirar el apoyo público paulatinamente una vez realizado el error. De manera que no se requiere omnisciencia pero sí voluntad para reconocer los errores.

Esta estrategia de dos caras que incentiva la inversión en áreas no tradicionales y se retira de los proyectos fallidos es la característica más decisiva de las políticas industriales en el Este Asiático. Algún tipo de criterio de desempeño (tradicionalmente basados en desempeño exportador) ha sido el elemento clave de estas políticas.

Por el contrario, en América latina, las políticas de sustitución de importaciones emplearon la zanahoria (a través de protección comercial y créditos subsidiados, entre otros) pero no el palo. Jamás se retiró el apoyo a las empresas y sectores que no lograron un buen desempeño. Por ende, si bien las políticas sustitutivas de importaciones crearon algunas industrias de nivel internacional en América Latina (aviación y siderurgia) también instalaron muchas actividades de baja productividad.

En los noventa la concepción de la política pública latinoamericana se dio vuelta: las empresas enfrentaron de lleno la disciplina del mundo compitiendo en economías abiertas con empresas internacionales y sin zanahorias con forma de apoyo público. El resultado es que en el último período América Latina no desarrolló suficientes actividades nuevas como para generar ganancias de productividad generalizadas.

La colaboración productiva entre gobierno y sector privado

Cuando los economistas piensan en regular suelen tener en mente un modelo de arriba hacia abajo en el cual una agencia pública estipula reglas independientemente del sector privado. Este modelo no sirve para formular políticas productivistas porque no logra brindar a los burócratas la información necesaria para conformar las reglas adecuadas. Esta información se encuentra principalmente en el sector privado: es imposible ubicar los obstáculos a las inversiones en nuevas áreas sin hablar con los empresarios. Por otra parte, cuando es demasiado estrecha la relación entre burócratas y empresarios, aquellos quedan capturados y a merced de los empresarios.

El modelo adecuado se encuentra entre estos dos extremos. Se trata de alcanzar una colaboración y coordinación estratégica entre sector privado y público con el objetivo de descubrir los cuellos de botella más significativos. Burócratas y empresarios necesitan participar conjuntamente del proceso de descubrimiento de oportunidades e instrumentos adecuados. El marco institucional preciso para alcanzar este objetivo depende de cada país. El Este Asiático utilizaba los llamados concejos de deliberación.

El análisis de la política industrial a menudo se estanca en los detalles de los instrumentos de política, en lugar de concentrarse en analizar cómo poner en movimiento una colaboración productiva entre gobierno y empresariado. Antes que analizar la conveniencia de incentivos impositivos, subsidios a la I&D o cualquier otro instrumento resulta prioritario identificar los cuellos de botella implicados. Una política de primer mejor en el marco institucional inadecuado es más perjudicial que una de segundo mejor en el marco adecuado. En otras palabras, debemos concentrarnos en los procesos y no en los resultados de la política pública.

Otra implicancia de este enfoque es que la selección de actividades a promover no debería realizarse ex-ante sino surgir de un proceso de colaboración como el descrito anteriormente. Los gobiernos muy difícilmente tengan suficiente información para elegir adecuadamente por sí solos. Solicitar información sobre las intenciones de invertir del sector privado a cambio de la remoción de obstáculos (o el otorgamiento de incentivos) puede ser un factor esencial para determinar prioridades sectoriales.

Nota de los editores. Complementando al autor es posible señalar que los fundamentos de políticas industriales exitosas pueden resumirse en dos acciones avaladas por el sentido común y la evidencia empírica: consenso y planificación. ¿Es esto tan difícil de entender? ¿Por qué se sigue insistiendo en la confrontación y la improvisación?