Los científicos coinciden en que el incremento promedio de la temperatura de la tierra en 0.740 grados centígrados en el último siglo se debe esencialmente a la actividad humana. Esta tendencia se ha visto acentuada en la última década, y para finales de este siglo las temperaturas podrían subir hasta 4.5 grados centígrados en promedio. La fuente principal de este calentamiento es la producción y el uso de la energía. Resulta paradójico que un abasto seguro y confiable de energía sea primordial para el desarrollo sustentable del mundo.

La seguridad energética es nuevamente foco del debate político internacional y preocupación central de los gobiernos en la definición de sus políticas públicas. Contrariamente a lo sucedido en otros momentos de crisis, hoy la seguridad energética no despierta un sentimiento de confrontación sino de diálogo y cooperación entre los diferentes actores involucrados. Además, la lógica detrás de muchas políticas propuestas para alcanzar la seguridad energética es la búsqueda del equilibrio ecológico, a través de la adaptación y la mitigación del cambio climático.

Hace apenas una década, un consenso en torno a la necesidad de condicionar la política energética al combate de las emisiones de gases de efecto invernadero parecía difícil de alcanzar. El impacto negativo del cambio climático sobre la infraestructura y los mercados energéticos ha sido mayor al imaginado, y ha generado conciencia sobre la urgente necesidad de actuar. Cada vez hay más pruebas de la vulnerabilidad en que se encuentran la economía mundial, la seguridad energética y el equilibrio ambiental, debido en gran medida a la interrelación entre estos tres ámbitos.

Hoy, la seguridad energética pasa por la cooperación internacional, por la búsqueda de acuerdos que permitan adoptar políticas tendientes a asegurar el abasto seguro y confiable de energía a precios competitivos, sin incrementar aún más las emisiones de gases de efecto invernadero. Implica también ayudar a los países más pobres a alcanzar las Metas de Desarrollo del Milenio que no pueden soslayar el componente energético.

Éste es el consenso político que se está gestando como respuesta a las crecientes catástrofes naturales, a las interrupciones en el abasto energético y a los altos precios de los hidrocarburos registrados en el último lustro. En sus cumbres de 2005 y 2006 los jefes de estado y de gobierno del Grupo de los Ocho (G-8) abordaron el tema de la seguridad energética y del cambio climático en forma prioritaria. Para ello, invitaron a los líderes de los principales países emergentes -- Brasil, China, India, México y Sudáfrica -- a participar en el diálogo y a comprometer respuestas concertadas a estas problemáticas.

Hay apremio para actuar, no sólo porque resulta insostenible mantenerse en el mismo curso, sino también porque las decisiones de políticas públicas que se tomen en el corto plazo tendrán un impacto en los próximos 30, 50 o incluso 100 años. Nos encontramos en una encrucijada: gran parte de la infraestructura energética de los países desarrollados está llegando al final de su vida útil, por lo que deberá ser remplazada. Simultáneamente, los países en desarrollo, en particular las economías emergentes, se están equipando para responder a su creciente demanda energética.

En este contexto, se vislumbran alternativas, algunas más viables, otras más sostenibles. En todos los casos se requiere un papel más activo de los gobiernos para impulsar políticas que permitan cumplir con el doble objetivo de garantizar la seguridad energética y mitigar el cambio climático.

Este ensayo tiene como propósito analizar la evolución del concepto de seguridad energética, considerar las alternativas que se están proponiendo para conciliar los objetivos energéticos y ambientales, y presentar algunos de los retos para México.

SEGURIDAD ENERGÉTICA: EVOLUCIÓN DEL CONCEPTO Y CONSENSO ACTUAL

La seguridad energética es fundamental para impulsar el desarrollo sustentable de un país. Contar con un abasto de energía seguro, confiable y a precios competitivos es un objetivo difícil de alcanzar para la mayoría de los países. Por ello, la seguridad energética representa un importante reto de políticas públicas y es también un factor de política exterior.

El concepto de seguridad energética, definido como abasto confiable de petróleo a precios competitivos, pasó a formar parte de nuestro lenguaje a raíz del choque petrolero de 1973. Como consecuencia del embargo de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), en cuestión de semanas se cuadruplicó el precio del crudo, generando desabasto en Occidente así como una sensación de pánico y de desorden ante la falta de respuesta inicial.

A iniciativa de Estados Unidos, en 1974 se creó la Agencia Internacional de Energía (AIE) con el objetivo de responder en forma rápida y efectiva a los desequilibrios del mercado petrolero. Para ello, se estableció el Programa de Respuesta Urgente Coordinada, en el que los estados miembro se comprometen a mantener inventarios equivalentes a 90 días de sus importaciones netas de petróleo, así como a adoptar medidas eficaces de cooperación en caso de desabasto. Por muchos años, la AIE no tuvo necesidad de instrumentar este programa, pero se convirtió en el principal defensor de los países consumidores y se dio a la tarea de promover la adopción de políticas públicas acordes a su entendimiento del concepto de "seguridad energética".

A partir de los años noventa, el concepto de seguridad energética fue evolucionando, tomando mayor amplitud, considerando por un lado los avances tecnológicos y por el otro las crecientes preocupaciones ambientales, tanto en el nivel local como global. Así, la seguridad energética incluye factores geopolíticos, regulatorios, financieros y temporales. Las causas de insuficiencia en el abasto energético no se limitan a la escasez de crudo en el mercado internacional. La principal fuente de inseguridad proviene ahora de fallas del sistema, de la falta de inversión en el ámbito de la producción y en el de la infraestructura necesaria para abastecer los mercados, de insuficiencia de la infraestructura existente, incluso de cuestiones relacionadas con el sabotaje.

Los acontecimientos de los últimos años han permitido afinar aún más el concepto. Después del 11-S, se incluyó la protección de la infraestructura crítica como un elemento central de la seguridad energética. Un concepto que surgió originalmente de un conflicto entre productores y consumidores, es hoy en día un factor de diálogo y concertación. La seguridad energética ha perdido su carácter conflictivo, si bien las respuestas en términos de políticas públicas pueden tener matices, incluso profundos, como es el caso de los subsidios al carbón por parte de los europeos, asunto que no comparten los países productores de petróleo.

Sin duda, una muestra fehaciente del cambio que se ha operado en este tema es un hecho insólito y sorprendente que ocurrió en 2005: la instrumentación por parte de la AIE de su Programa de Respuesta Urgente Coordinada para abastecer al mercado de crudo y productos refinados a raíz de los desequilibrios causados por los huracanes Rita y Katrina en el Golfo de México. Más inusual aún resultó el hecho que la AIE entró en contacto con la OPEP y los principales países productores para informarles sobre su decisión y convenir algunas medidas conjuntas. Otro ejemplo del espíritu de cooperación que impera en este momento es el avance en la Iniciativa Conjunta de Datos Petroleros (JODI, por sus siglas en inglés) para recabar estadísticas de países tanto productores como consumidores, lo que brinda elementos para tener una visión más transparente y previsible del mercado petrolero internacional.

La complejidad que ha adquirido el diseño de políticas para promover la seguridad energética y la evidente interrelación entre los diferentes actores (productores y consumidores) han propiciado un mayor diálogo y concertación entre ellos. Un tema que se ha sumado a las discusiones es, sin duda, el relativo a la vulnerabilidad de la seguridad energética a los efectos negativos del cambio climático.

El enfoque multidimensional de políticas energéticas, que incluye la promoción de la eficiencia energética y el ahorro de energía, la diversificación de combustibles y de las fuentes de abasto y el mantenimiento de márgenes de reserva adecuados, está siendo rebasado por la evidente necesidad de adoptar medidas más radicales para alcanzar el doble objetivo de asegurar el abasto seguro y confiable de energéticos y frenar las emisiones de carbono.

CONCILIACIÓN DE OBJETIVOS ENERGÉTICOS Y AMBIENTALES PARA UNA POLÍTICA ENERGÉTICA RESPONSABLE

Reunido en París a finales de enero de 2007, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) se mostró más pesimista en cuanto a la evolución del cambio climático que en 2001. Los incrementos en las temperaturas promedio y en los niveles del mar son notorios, así como el marcado crecimiento de los costos físicos y materiales de las inundaciones y de las oleadas de calor. De no llevarse a cabo una política concertada de adaptación y de mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero las perspectivas en el mediano y en el largo plazo son catastróficas.

Desde hace más de una década, la comunidad internacional ha tratado de abordar el tema del combate al cambio climático desde la perspectiva multilateral, primero con la suscripción de la Convención Marco de la Organización de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, y luego con el Protocolo de Kyoto, instrumento legal que establece compromisos concretos para frenar las emisiones. Sin embargo, este Protocolo se está quedando corto en relación con la situación actual. Estados Unidos no lo ha ratificado, y los países emergentes que no tienen compromisos cuantitativos en términos de emisiones, tienen "responsabilidades compartidas pero diferenciadas".

En el World Economic Outlook 2006, la AIE señala que, de continuar la tendencia actual, antes de 2010 los países en desarrollo rebasarán a los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en términos de emisiones. China se convertirá en el primer productor de gases de efecto invernadero, desplazando a Estados Unidos, debido al dinamismo de su crecimiento económico y su fuerte dependencia del carbón como fuente de energía para la generación eléctrica y la industria. Otros países asiáticos, en particular India, tendrán un incremento importante en sus emisiones, si bien no rebasarán a los países miembro de la OCDE en términos de emisiones per cápita.

La convicción de que es indispensable el compromiso político de los países emergentes para avanzar llevó a los líderes del G-8 a invitar a Brasil, China, India, México y Sudáfrica a participar en la Cumbre de Gleneagles de 2005 y de San Petersburgo de 2006, en donde se acordaron planes de acción sobre el cambio climático y la seguridad energética. También fueron convocados los principales organismos internacionales, entre ellos la AIE, a la que se encomendó proponer alternativas que integren el doble objetivo de garantizar el abasto de energía y limitar las emisiones.

En respuesta al mandato recibido, la AIE publicó dos estudios, el World Energy Outlook 2006 y el Energy Technology Perspectives 2006, en los que presenta escenarios y estrategias hacia 2030 y 2050. Las alternativas propuestas son, cuando menos, un punto de partida para abordar en forma ordenada el debate en torno a las posibles políticas públicas. (Los datos y supuestos presentados a continuación provienen de ambas publicaciones.)

El análisis empieza con la definición de un escenario de referencia en el que se proyectan, en el tiempo, las consecuencias de continuar con las políticas actuales. El consumo de combustibles fósiles crecería en 83% entre 2004 y 2030. El consumo de carbón subiría como resultado de la demanda de China e India. Los hidrocarburos dominarían la canasta energética, pero serían producidos por un número menor de países, lo que incrementa la vulnerabilidad de los países consumidores. El resultado de este escenario es una creciente inseguridad energética y un incremento en las emisiones de gases de efecto invernadero.

Frente a este escenario de referencia, la AIE presenta un escenario de políticas alternativas consistente en la instrumentación de medidas que actualmente se están considerando para fortalecer la seguridad energética y mitigar las emisiones. En este escenario, se frenaría la demanda de hidrocarburos y se mejoraría la eficiencia en la producción y el uso de energía, incluidos en la generación, en la industria, en el transporte y en los edificios. Así, para 2030 se lograría un ahorro de energía equivalente a 10% de lo proyectado en el escenario de referencia. Este ahorro equivale al consumo actual de energía de China, y se traduce en una disminución de las emisiones de 16% respecto a lo que sucedería de mantenerse la tendencia actual.

Dentro de este escenario, las políticas que propician la eficiencia en la producción y en el uso de la energía contribuyen en 80% a evitar las emisiones. La eficiencia energética en la industria, el transporte y en los edificios es factor clave para disminuir la demanda de hidrocarburos y las emisiones.

El sector eléctrico es uno de los principales generadores de emisiones. La AIE propone la diversificación de las fuentes de combustibles, y promueve la adopción de tecnologías que permitan un consumo más eficiente. Una canasta variada incluiría la generación con carbón, utilizando las nuevas tecnologías de captura y almacenamiento de emisiones contaminantes, lo que las reduciría hasta en 28%, opción particularmente interesante para China e India. También se favorecería a los ciclos combinados de gas por su alto grado de eficiencia y bajo nivel de emisiones. Sin embargo, los altos niveles de los precios de los hidrocarburos y la preocupación por mitigar las emisiones han revivido la opción nuclear. Tanto países industrializados como en vías de desarrollo tienen importantes planes para impulsar la energía nuclear en el nuevo siglo. Por último, están los renovables que poco a poco han ido ganando espacios y que en algunos países europeos representan ya un porcentaje significativo de su fuente de generación.

Por otra parte, un sector de especial atención es el del transporte, que muestra una demanda prácticamente inelástica de hidrocarburos y es fuente importante de emisiones. En este caso, la AIE propone la promoción de combustibles alternativos, principalmente el etanol, y la adopción de una nueva generación de automóviles que utilicen estos combustibles. En este ámbito, Brasil va a la vanguardia, pues ha desarrollado un verdadero mercado para el etanol como combustible y tiene ya en el mercado autos que consumen altos porcentajes del mismo.

La adopción de políticas alternativas requiere inversiones cuantiosas y el firme compromiso de los gobiernos por impulsar estas opciones y facilitar su instrumentación. En el escenario de referencia, se considera que se requieren 20.2 billones de dólares de inversión total entre 2005 y 2030, mientras que en un escenario de alternativas tecnológicas se requieren 2.4 billones de dólares adicionales. Sin embargo, los expertos calculan que estas nuevas políticas y medidas producirían ahorros superiores a los costos iniciales al consumidor. Los ahorros serían aún mayores si se suman los costos de la inacción.

MÉXICO ANTE EL FUTURO: SEGURIDAD ENERGÉTICA, MEDIO AMBIENTE Y FINANZAS PÚBLICAS

En la última década, el perfil energético de México ha ido cambiando, alejándose paulatinamente de su carácter de productor neto de energía y adquiriendo rasgos de consumidor. A los dilemas tradicionales de la seguridad energética se suma en México la preocupación por la continua dependencia financiera de los ingresos petroleros.

A pesar de la diversidad de la economía mexicana, la renta petrolera representa más de una tercera parte de los ingresos del gobierno federal. Alrededor de 80% de esta renta proviene de los derechos y aportaciones de Pemex Exploración y Producción, cuya producción se concentra en Cantarell (45%), gigante yacimiento en declive.

Por otra parte, de mantenerse la tendencia actual, 60% del parque de generación de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) utilizará gas natural. Considerando que América del Norte es ya una región deficitaria de este combustible, diversificar las fuentes de suministro y desarrollar la enorme infraestructura necesaria para el almacenamiento y transporte de gas se vuelve crucial para asegurar el abasto.

Petróleos Mexicanos (Pemex) se encuentra en una coyuntura extremadamente compleja como consecuencia de múltiples rezagos. Desde la perspectiva de la seguridad energética existen diversos retos cuya atención es apremiante: si bien en la balanza comercial México es exportador neto de energía, importa todos los combustibles excepto el crudo. Las reservas probadas de hidrocarburos, al ritmo de producción actual, pasaron de 22 años en 2000, a 10 años en 2006. La infraestructura productiva es limitada y, en muchos casos, obsoleta. La producción de crudo en los niveles actuales difícilmente será sostenible y el déficit de petrolíferos, gas y petroquímicos requerirá cuantiosas inversiones para aumentar la capacidad actual física de importación.

Desde el punto de vista financiero, la situación tampoco es halagadora. Pemex se ha convertido en la empresa petrolera más endeudada del mundo: La deuda en relación con sus reservas probadas pasó de 1.1 dls/BPCE (dólares por barril de petróleo crudo equivalente) en 2001, a 3 dls/BPCE en 2005. El perfil de sus vencimientos y amortizaciones se concentra en los próximos 10 años, alcanzando su pico en 2010. Las prácticas operativas actuales, que representan oportunidades de mejora importantes, el pasivo laboral que ha aumentado exponencialmente y el esquema fiscal vigente, que no es del todo compatible con las prácticas de la industria internacional, han deteriorado el patrimonio de Pemex.

Históricamente, la renta petrolera ha sido utilizada para subsidiar tanto las ineficiencias laborales, administrativas y operativas del sector como al aparato productivo y a los consumidores finales a través del sistema de precios y tarifas, o se ha destinado al gasto social directamente a través de programas federales como Oportunidades, o indirectamente mediante aportaciones a los estados. En tanto no se logre un cambio estructural, y de no sostenerse los precios actuales del crudo como es probable, la administración del presidente Calderón podría enfrentar la disyuntiva de hacer recortes al presupuesto, de replantear los términos de la relación con los tres sindicatos del sector o de aumentar los precios de los energéticos al consumidor.

Los retos que enfrenta Pemex son enormes. En la producción de hidrocarburos, la concentración de esfuerzos en un yacimiento con bajos costos unitarios de producción es cosa del pasado. El futuro es más complejo, más riesgoso y, por ende, más costoso. En refinación se han acumulado grandes rezagos de desempeño operativo y de crecimiento de capacidad tanto productiva como de suministro en los combustibles. En materia de gas natural, después de más de 10 años de impasse regulatorio, aún no se ha consolidado la apertura del mercado. Por último, en petroquímica, luego de un intento de privatización fallido, se requiere empezar de nuevo, como lo sugirió el proyecto el Fénix.

Si, además, se suma el cumplimiento con los compromisos ambientales, será necesario contar con cuantiosos recursos financieros. Lograr los ajustes necesarios en el régimen fiscal es una condición necesaria, mas no suficiente, para fortalecer los resultados económicos de Pemex. Se requiere simultáneamente aumentar la productividad laboral e implementar mejoras operativas mediante el acceso a tecnología específica y el desarrollo de capacidades de ejecución de proyectos. La complejidad y dinamismo inherentes a la industria petrolera, aunados a la coyuntura actual que enfrenta Pemex, exigen que la discusión sobre la posibilidad de formar alianzas estratégicas o de desarrollar esquemas de participación de terceros sea un tema central de la seguridad energética.

En contraste, la CFE no se encuentra en una coyuntura crítica. El margen de reserva es cercano a 40%. Durante la administración Fox, se amplió la red de transmisión de manera importante, se integró en un solo mallado eléctrico a toda la República Mexicana, con excepción de las Baja Californias, y se hicieron esfuerzos para diversificar las tecnologías del parque de generación. Las alternativas ya casi se agotaron: sólo quedan dos grandes proyectos hidroeléctricos, La Yesca y La Parota, y el potencial geotérmico adicional es limitado. Las fuentes renovables requieren importantes incentivos (subsidios) para que constituyan una alternativa viable para la generación del servicio público de energía eléctrica.

En 1993, México dio pasos firmes para asegurar que su política energética estuviera basada en las tecnologías más eficientes y en combustibles que cumplieran con la nueva normatividad ambiental. El menor costo de inversión, su increíble eficiencia, los menores tiempos de construcción, sus bajas emisiones, así como las reservas potenciales y la capacidad disponible de transporte de gas natural, permitieron que los ciclos combinados se constituyeran como la tecnología de preferencia.

Un elemento que no resultó acorde con las proyecciones fue el referente al precio del gas natural y a su volatilidad, cuyo precio ha pasado de 2.50 dls/MMBTU (dólares por millón de unidades térmicas británicas) en la década de los noventa a más de 7.00 dls/MMBTU en promedio en 2006. Por su parte, los precios de otros combustibles, así como los costos de inversión de otras tecnologías, se han reducido en términos relativos, impactando directamente los futuros programas de inversión de la cfe.

En los últimos 10 años, la estructura de la industria del gas natural ha cambiado radicalmente. Al ritmo de crecimiento actual de la demanda eléctrica, para 2030 México requerirá 50000 Mw adicionales. Sin un esquema de diversificación de combustibles, 60% de esta nueva capacidad vendrá de ciclos combinados. Esto implicaría duplicar la demanda actual de gas, así como la capacidad de transporte del Sistema Nacional de Gasoductos. Aun con una política agresiva de diversificación de combustibles para generación eléctrica, las necesidades del sector exigen la consolidación de la apertura del mercado de gas natural.

A un precio superior a los 6.00 dls/MMBTU, las nuevas plantas nucleares o carboeléctricas podrían resultar más competitivas que los ciclos combinados. México no cuenta con reservas importantes de carbón ni con la infraestructura necesaria para permitir su importación. Más aún, habría que incluir el costo de los equipos para reducir emisiones. Si bien será necesario contar con algunas carboeléctricas, no se espera que sea la tecnología que sustituya al gas de manera significativa.

En este contexto, la alternativa nuclear se presenta como una opción viable, tanto tecnológica como económicamente. México cuenta ya con la experiencia positiva de la planta de Laguna Verde, que representa 2.9% de la capacidad total de generación. Esta alternativa tiene la ventaja de producir cero emisiones de gases de efecto invernadero. Sin embargo, se requiere abordar en forma eficaz la problemática de la gestión de los desechos radioactivos, llevar a cabo una política activa de educación y promoción ante la opinión pública, así como formar los cuadros necesarios, toda vez que la edad promedio de los expertos mexicanos rebasa los 60 años.

Para alcanzar las metas en materia de generación de energía eléctrica, es decir, mayor seguridad de suministro a menor costo, reduciendo las emisiones de gases de efecto invernadero, resulta imperativo establecer un balance entre las diferentes tecnologías para la generación eléctrica, considerando la seguridad de abasto de los combustibles primarios, equilibrando sus fuentes de suministro y garantizando el desarrollo oportuno de la infraestructura necesaria para su transporte, almacenamiento y distribución.

CONCLUSIÓN

La seguridad energética es, hoy más que nunca, fundamental para el desarrollo. Es una preocupación común a todos los países que ahora comparten también la necesidad de mitigar el cambio climático. Los dos temas son indisolubles. Por ello, son parte central del diálogo y la concertación internacionales. Lograr hacer frente a este doble reto requiere la firme voluntad política de los gobiernos y el compromiso de todos. Aún estamos a tiempo de revertir el camino hacia el cataclismo, pero es necesario actuar tanto en el nivel nacional como en el internacional.

México está llamado a desempeñar un papel activo en la definición de las soluciones: por un lado, tiene un reto interno real que, de no resolverse con medidas de fondo, llevará al rápido declive del país. El debate sobre privatizaciones y soberanías está rebasado por la realidad de tener la estructura de país consumidor con reservas potenciales y ser además un generador de emisiones. Por otro lado, está el reto internacional: México debe asumir un liderazgo en la búsqueda de acuerdos concertados que tengan congruencia con sus propias políticas. De no ser así, México perderá rápidamente el precario espacio que le queda dentro del diálogo entre países desarrollados y economías emergentes. La administración del presidente Calderón tiene una oportunidad histórica que no debe dejar pasar.