La gran disponibilidad y variedad de recursos energéticos con que se cuenta, la relativa proximidad entre fuentes productoras y mercados consumidores, la complementariedad estacional y la existencia de empresas estatales y privadas con capacidad empresarial y tecnológica en ese campo, contribuyen a que la integración energética sea una alternativa bastante atractiva para los países de la región. Se calcula que, con la integración energética, la región economizaría de 4000 a 5000 millones de dólares por año además de las ganancias notables en materia de seguridad energética. (Linkohr, "La política energética latinoamericana: entre el Estado y el mercado", en Nueva Sociedad, 204. Geopolítica de la energía, Buenos Aires, julio-agosto de 2006.)

Ante ese escenario, hasta cierto punto resulta sorprendente el relativo bajo grado de integración energética que existe entre los países latinoamericanos. Lo que se identifica en la región es la limitada adopción de iniciativas para fomentar la integración energética, a pesar de las potenciales ganancias económicas de la integración. Las políticas se dirigen, básicamente, a realizar conexiones específicas entre algunos países y no a crear programas estructurados de largo plazo, con el objetivo de constituir un mercado regional y optimizado de los insumos energéticos existentes.

En la década de 1990 se produjeron avances importantes en ese campo, pero las crisis económicas y políticas, sobre todo en Argentina y en Bolivia, a principios de la década de 2000, ocasionaron algunos reveses. Durante los últimos años se han registrado avances y retrocesos importantes en ese terreno, pero sin duda estamos frente a un tema destinado a despertar un interés creciente en las relaciones regionales. La I Cumbre Energética de América del Sur, que se llevó a cabo del 16 al 17 de abril del presente año, es un signo de esa tendencia.

El sector energético requiere estrategias y acciones de largo plazo; implica cuantiosas inversiones por tratarse de un sector de capital intensivo, y se caracteriza por ser un sector con un largo tiempo de maduración. Por ello, es un mercado que se caracteriza por los contratos de largo plazo. Operar en el mercado spot, comprando o vendiendo energía, es una actividad cara y riesgosa, que ahuyenta a los inversionistas.

Además, en ese sector, los costos de transporte y almacenamiento son muy altos (en ocasiones demasiado), por lo cual la lógica regional es un recurso que tiene una eficiencia natural para ese mercado. Cuanto mayor sea el grado de integración y proximidad entre productor y consumidor, menores serán los riesgos y los costos de las inversiones energéticas.

Así, existen al menos cinco factores clave para hacer viable una estrategia eficiente: reservas, tecnología, capital, infraestructura de transporte y mercado consumidor. Ningún país de América Latina posee todos esos factores por sí mismo, pero sí se encuentran en diferentes países de la región, lo que sugiere la viabilidad de un arreglo regional razonablemente eficiente y autosuficiente, que resulte atractivo para los actores locales.

Con base en estos argumentos, el presente artículo se propone, en la primera parte, hacer un breve recorrido por el sector energético de algunos países de la región, señalando la heterogeneidad de su matriz energética y las principales iniciativas regionales en torno a la integración, y en la segunda parte, exponer y analizar algunos argumentos políticos que expliquen las causas por las cuales la integración energética ha avanzado tan poco, entre ellos, el nacionalismo energético. Al final, trataremos de llegar a algunas conclusiones y sugerir algunos posibles caminos para la integración regional.

ENERGÍA EN AMÉRICA LATINA: MUCHA COMPLEMENTARIEDAD Y POCA INTEGRACIÓN

La distribución de la producción y demanda de insumos energéticos entre los países de América Latina es bastante heterogénea. Las islas del Caribe y los países de América Central se caracterizan, esencialmente, por ser importadores de energía. La excepción principal es la isla caribeña de Trinidad y Tobago, ya que es el único país caribeño que exporta hidrocarburos. Por lo que toca a los siete países de América Central, todos poseen pocas reservas de hidrocarburos, lo que los hace muy dependientes del petróleo importado. Se destacan, sin embargo, por su producción de energía eléctrica. (EIA, 2006-Country analysis briefs: Argentina, Brazil, Bolivia, Caribbean, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguai, Peru, Uruguai, Venezuela. Disponibles en www.eia.gov.)

En lo que respecta a América del Sur, en ella se encuentran países importantes que son exportadores e importadores de energía. Venezuela es el país que posee las mayores reservas de petróleo y gas de la región, y Bolivia posee la segunda reserva más grande de gas natural, insumo que exporta básicamente a Brasil. En cuanto a Argentina, este país tiene la tercera reserva más grande de gas natural, y la cuarta de petróleo. Brasil, por su parte, posee la tercera reserva más grande de petróleo de toda América Latina. Chile depende en gran medida de la importación de insumos energéticos. Colombia es autosuficiente en petróleo y exporta el excedente de su producción. Perú inició la explotación del complejo de Camisea, que abastecerá en parte gas natural para el consumo interno y en parte para países vecinos. Paraguay no posee reservas de petróleo ni de gas, pero exporta energía hidroeléctrica a Brasil y Argentina. Ecuador se configura como un importante exportador de petróleo y Uruguay, por su parte, no posee reservas de petróleo ni de gas, e importa esos insumos para su consumo interno.

México posee la segunda mayor reserva de petróleo de América Latina, y ha demostrado ser un importante exportador de petróleo, sobre todo a Estados Unidos y a los países caribeños y de América Central.

Los cuadros 1 y 2, elaborados con base en los datos proporcionados por la Energy Information Administration (EIA), sintetizan la información disponible sobre reservas, producción y consumo de los países de América del Sur y de México.

El cuadro 3, comparativo entre los países de América del Sur y México, muestra la capacidad instalada de generación eléctrica de cada país, así como su producción y consumo de electricidad.

Cabe destacar, a partir de los cuadros anteriores, la enorme diferencia que existe entre las reservas, producción y consumo de los países, tanto en las cantidades como en los tipos de insumo energético de que disponen. Al mismo tiempo, casi todos los países tienen niveles superavitarios o deficitarios, ya sea en el rubro del petróleo, del gas o de la energía eléctrica. Esto significa que son importadores o exportadores potenciales de esos insumos. Este contexto sugiere que existe un enorme potencial no explotado de complementariedad e integración entre las matrices energéticas de los países de la región.

El cuadro 4 presenta la matriz energética de los países seleccionados.

Como sucede con los datos en bruto, la información sobre la matriz energética de los países indica un gran potencial de complementariedad, tanto en términos de volumen como de fuentes de energía. Sin embargo, los países de América Latina están muy lejos de utilizar este potencial de integración.

El principal desafío que se plantea para hacer viable la integración regional es la construcción de un mercado regional de energía, o sea, la posibilidad de que los países logren ajustar sus matrices de acuerdo con el costo, proximidad y disponibilidad de los insumos energéticos existentes en la región. Desde el punto de vista teórico, la constitución de un mercado regional permitirá optimizar el uso de esos recursos, maximizando los beneficios de dicha diversidad, así como el uso de los insumos energéticos.

De acuerdo con este panorama, es de esperarse que el nivel de importación y exportación de energía en la región se multiplique varias veces, en la medida en que los países lleguen a tener incentivos para ajustar sus matrices no a la disponibilidad interna de insumos energéticos, sino de acuerdo con el costo y la disponibilidad de recursos de toda la región. Ese proceso deberá conducir a una mayor convergencia entre los perfiles de las matrices energéticas de los países latinoamericanos.

DE LA INTERCONEXIÓN A LA INTEGRACIÓN

La región presenta un panorama de interconexión energética razonable, pero sin que ello signifique una integración entre sus mercados. Esto indica que los intercambios de insumos entre los países de la región se producen de forma predominantemente bilateral y específica, sin que esto implique una convergencia entre sus mercados.

Hasta principios de la década de 1990, los intercambios energéticos de los países de América del Sur se llevaron a cabo con una participación importante de las empresas estatales. El Estado asumía el papel de empresario, operador y regulador de esos proyectos, por lo que, en ocasiones, el sector privado desempeñaba en ellos un papel secundario. Esos proyectos no eran resultado de una estrategia conjunta de optimización de los recursos disponibles en la región, sino, cuando más, el resultado de acciones bilaterales y específicas. Cabe señalar que dichas iniciativas se orientan, esencialmente, al mercado regional de electricidad y gas natural, y requieren la construcción de infraestructura física entre los países para que la energía sea transportada.

En el rubro de la electricidad, las iniciativas de integración eléctrica en América del Sur desembocaron en el intento de crear un mercado común de electricidad en la Comunidad Andina, y en la construcción de cuatro centrales binacionales e interconexiones eléctricas en el Cono Sur. (Muñoz Ramos, Fundamentos para la constitución de un mercado común de electricidad, CEPAL, Santiago, Chile, 2004.)

En América del Sur, el sector eléctrico es posiblemente el más avanzado en términos de interconexión, si se compara con los del gas y petróleo, y cuenta con una infraestructura instalada de tamaño razonable. Hay un cuello de botella en materia de infraestructura, pero es menos acentuado que el existente en otros segmentos del mercado energético.

En lo que respecta a México, es un país que posee nueve interconexiones con Estados Unidos, y se están desarrollando nuevas interconexiones entre ambos países; además ya hay plantas de generación de energía en la frontera entre los dos países. Asimismo, hay plantas que conectan a México con Guatemala y Belice, como parte del Plan Puebla-Panamá, que tiene el objetivo de crear un mercado integrado de energía eléctrica en América Central (EIA, 2006).

En cuanto al gas natural, el punto central para la integración del mercado gasero en América del Sur es la construcción de gasoductos capaces de transportar gas natural de los mercados productores a los consumidores. Así, el problema de la integración no está relacionado con la falta de reservas de gas, sino con la falta de infraestructura de transporte y de inversiones de tipo regional, entre otros factores.

Antes de la década de 1990, sólo había un gasoducto internacional en América del Sur, que conectaba a Bolivia con Argentina, cuya operación se inició en 1988. La construcción de gasoductos es un reflejo directo de las reformas económicas emprendidas en los países a finales de la década de 1990, y desde entonces empezaron a caracterizarse por la participación en ellos de empresas privadas, que habían construido y puesto en operación los gasoductos. En la actualidad, hay gasoductos que conectan los siguientes países: Argentina y Bolivia, Argentina y Chile (desde 1995), Argentina y Uruguay (desde 1998), Bolivia y Argentina (desde 1996) y Brasil y Bolivia (inicio de operaciones en 1999). También hay tres importantes gasoductos en construcción, que conectan a Argentina con Uruguay, a Argentina con Brasil y a Colombia con Venezuela. (CAF, Vías de la integración, Caracas, Venezuela, 2000.)

Están actualmente en marcha varios gasoductos que conectarán diferentes países de la región. Algunos de ellos siguen un modelo bilateral, como los gasoductos Bolivia-Chile, Bolivia-Paraguay, Perú-Bolivia y Perú-Brasil. Es importante señalar que otros gasoductos incorporan una visión de integración que apoya la idea de crear un mercado regional, en la medida en que planean conectar más de dos países, como el gasoducto del Mercosur, el gasoducto Austral, el Anillo Energético del Mercosur y el polémico proyecto del Gasoducto Sur entre Venezuela, Brasil y Argentina. Según el ministro brasileño Silas Rondeau, este proyecto se encuentra en una fase de estudios previos. (Entrevista publicada en ABINEE, diciembre de 2006. Disponible en http://www.abinee.org.br/informac/revista/39c.pdf.) Sin embargo, a pesar de que existe un crecimiento importante en la infraestructura gasífera en América del Sur, sigue predominando la indefinición y el nacionalismo en los marcos regulatorios internos, con pocas excepciones, como el caso de Chile.

En lo que respecta a México, la integración gasífera se da principalmente con Estados Unidos, país con el que Petróleos Mexicanos (Pemex) tiene ocho interconexiones mediante las cuales el gas natural puede ser importado y exportado. Existe otra interconexión del sector privado en la frontera del noroeste de México, que también facilita el transporte de gas natural. (Secretaría de Energía, Perfil energético de América del Norte, México, 2002.) Lo que es evidente es que entre ambos países hay gran integración, gracias a las regulaciones del TLCAN.

LAS DIFERENCIAS POLÍTICAS EN LA CUESTIÓN ENERGÉTICA

El asunto de la matriz energética de la región no es un problema, sino todo lo contrario. Lo que es problemático es el hecho de que las estrategias energéticas de los países de la región son heterogéneas y, la mayoría de las veces, de carácter nacionalista. Eso significa que los países planean y definen el mercado energético, tanto en el corto como en el largo plazo, de manera básicamente independiente, casi sin tomar en cuenta las alternativas regionales. Por todo ello, esta región ha presentado contextos bastante distintos en el campo energético, donde las crisis han sido constantes tanto en países claramente importadores de energía, como en países claramente exportadores. Veamos:

* Brasil, Argentina, Chile y Uruguay han sufrido crisis de energía en los últimos años: Brasil sufrió un "apagón"^* en 2000 y Argentina, Chile y Uruguay se han enfrentado a situaciones inestables y a problemas de regulación significativos;

* Bolivia y Perú, aunque poseen reservas razonables, dependen en gran medida de las soluciones energéticas de sus vecinos, en particular de Brasil;

* Venezuela, Colombia y México son los países con mayor estabilidad y estructuración de sus mercados energéticos. En el caso de México, esa condición presenta algunos riesgos y sólo ha sido parcialmente compensada por proyectos amparados por el TLCAN.

Entre los problemas internos que dificultan la integración se encuentra la heterogeneidad de los marcos regulatorios de los países de la región. Este aspecto es un reflejo del poco interés que los gobiernos han mostrado por ajustar sus marcos regulatorios en el campo energético de forma convergente y compatible con las perspectivas integracionistas. Muchas leyes y marcos regulatorios en los sectores del gas, petróleo y energía eléctrica, cuando existen, no consideran la libertad o la posibilidad del comercio energético entre los países. Esta situación, cuando no impide de plano realizar proyectos de carácter regional, hace que se incrementen en forma significativa los riesgos de las inversiones, y dificulta la creación de una infraestructura capaz de integrar, de hecho, los mercados. (Sennes, Mendes y Pedroti, "A situação da integração energética na América do Sul: avaliação crítica da agenda regional e sugestões", Prospectiva Consultoria, São Paulo, 2006. Mimeo.)

SOLUCIONES NACIONALISTAS: MÁS CONTROL QUE EFICIENCIA

En principio, el nacionalismo energético no es necesariamente un problema. El nacionalismo se vuelve problemático cuando se centra en el control de los recursos energéticos y no en la eficiencia y seguridad de la matriz energética del país.

La tendencia al nacionalismo centrado en el control ha tenido tres efectos perversos: 1) tendencia a la construcción de modelos energéticos poco eficientes; 2) definición de estrategias energéticas paradójicamente muy vulnerables a variaciones del contexto internacional, y 3) actuación contraria a la integración regional. Es importante destacar que estas influencias negativas se hacen sentir principalmente en el sector del gas natural (las principales iniciativas de construcción de gasoductos no se produjeron sino hasta la década de 1990, con la intervención directa de capital privado) y en el sector petrolífero (como, por ejemplo, en los casos mexicano y venezolano, en los que ha ido disminuyendo la producción de petróleo).

De hecho, el nacionalismo energético se ha visto acompañado muy de cerca por grandes empresas estatales de energía, cuyo peso se hace sentir tanto en la esfera política como en la económica. Dichas empresas estatales no siempre se han centrado en la construcción de matrices eficientes, y muchas veces han asumido funciones poco relacionadas con el tema de la energía. En ocasiones, han llegado a ser una importante fuente de ingresos fiscales en sus países, y por otro lado también tienen la función de ayudar en el manejo de la balanza de pagos. También suele suceder que sean utilizadas para financiar programas políticos especiales, ya sea con objeto de seguir políticas nacionales, o como instrumento de política exterior.

Hugo Chávez no inauguró esa tendencia, puesto que Brasil ya la había seguido en la década de 1970 con África y Medio Oriente, y también México lo hizo en las décadas de 1970 y 1980 con América Central y el Caribe.

Al analizar la mayor parte de las experiencias de los principales países latinoamericanos en el área de energía (en particular en los rubros de petróleo y gas), se observa que el uso de los insumos energéticos se volvió un instrumento de afirmación de una estrategia nacional de desarrollo, a veces dirigida a obtener ganancias con la exportación o a reducir la vulnerabilidad mediante importaciones, y a veces centrada en las ganancias fiscales. En ninguno de estos casos -- con la excepción parcial, en los años recientes, de PDVSA y de Petrobras, que han intentado intensificar su presencia en América del Sur -- se pudo percibir, en la integración regional, una alternativa estratégica relevante.

EL RELATIVO OLVIDO DE LOS TEMAS ENERGÉTICOS EN LOS ACUERDOS REGIONALES

Aunque asociados con el tema del nacionalismo, los asuntos energéticos e infraestructurales siguen siendo relativamente marginales en los acuerdos regionales, en los que han predominado el comercio de bienes, los aranceles y las reglas de origen. El tlcan surge como una excepción a esa tendencia, y después el tema energético (con excepción del petróleo) fue incorporado y dio lugar a compromisos concretos entre los dos países y favoreció la apertura del sector al capital privado.

En el ámbito del Mercosur, se firmaron solamente tres actas regionales: una directriz y dos memorandos. Son documentos sin carácter obligatorio, que buscan establecer orientaciones que deberán seguir los países participantes, pero que no representan compromisos vinculantes. En la esfera de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), como hemos mencionado antes, se firmó el "Marco general para la interconexión subregional de sistemas eléctricos e intercambio intracomunitario de electricidad" (Decisión 536 de 2002). Después de la firma del documento en 2002, se intensificó el intercambio energético entre los países miembro (Muñoz Ramos, op. cit.). Como no se dio en términos definitivos, se han producido algunos retrocesos en este terreno.

Como se observa, los asuntos energéticos pasaron a formar parte de la agenda política regional sólo a partir de la década de 1990, y todavía queda un largo e importante camino que recorrer, especialmente en América del Sur.

ALGUNAS TENDENCIAS

A pesar de los beneficios económicos que representa, el movimiento integracionista en el campo energético implica complejas articulaciones y compromisos de carácter estratégico y político por parte de los países participantes. No es suficiente prestar atención a la geoeconomía; es necesario que ella se encuentre profundamente articulada con la geopolítica y con los intereses estratégicos de los principales participantes.

Aunque el modelo integracionista del TLCAN haya producido en la región los mayores efectos de integración entre sus países miembro, es poco probable que la integración regional se produzca al amparo del liberalismo (apertura, privatización e inversiones solamente privadas). Al mismo tiempo, las características económicas y la dinámica política predominante en la región no hacen pensar en el triunfo de las iniciativas dirigidas e implementadas esencialmente por los estados. En otras palabras, parece poco probable que una agenda únicamente estatal (con poca aportación de los sectores privados) sea capaz de sustentar un proyecto fuerte de integración.

Esto sugiere que posiblemente la agenda más viable sea la de combinar una fuerte orientación estratégica de las autoridades y empresas estatales, capaz de definir las reglas comunes mínimas y estables para regir ese sector de forma regional, y delegar una parte importante de esa iniciativa a las empresas privadas locales no latinoamericanas (a través de concesiones, sociedades o asociaciones).

Considerando las características del sector energético latinoamericano, su historia de diversos éxitos y algunos fracasos, tanto de los modelos nacionalistas como de los proyectos integracionistas, no hay un gran terreno para realizar proyecciones optimistas sobre un incremento rápido y sustentable de la integración regional. No obstante, la importancia estratégica de ese sector para la viabilidad del desarrollo de la región, así como el potencial de ganancias que puede representar, generan incentivos para que no se abandone el proyecto integracionista. Los gobiernos de Brasil, Venezuela y Argentina han dado señales de voluntad política -- con diferentes énfasis -- en este sentido, pero esas señales están lejos todavía de convertirse en proyectos viables.

Para alcanzar ese objetivo, podríamos señalar algunas condiciones que deberían tomarse en cuenta, entre las cuales destacan las siguientes.

Viabilidad política. El grado de audacia y compromiso de los estados latinoamericanos con el proyecto de integración energética debe ser compatible con la capacidad de esos gobiernos de poner en juego recursos y consensos internos en pro de dicho proyecto. Esta situación es particularmente sensible tanto para los países que pueden asumir la condición de conductores de ese proceso. En este renglón, Brasil, Venezuela y México, por distintas razones, pueden desempeñar tal papel.

Para tal efecto, es necesario evaluar el grado de consistencia y compatibilidad entre los modelos de integración que pueblan el imaginario político de la élite de esos países, para ver en qué medida tales modelos pueden generar convergencia estratégica, y hasta qué punto pueden desembocar en proyectos afines. Suponiendo que esta última alternativa haya sido la tendencia dominante, aún es necesario examinar si alguno de esos proyectos encabezados por los mencionados países podrá ser realmente viable, incluso sin el consenso de los demás países.

Viabilidad económica. Como lo señala la teoría económica sobre la integración, algunos proyectos de integración regional, en general, pueden tener como punto de partida motivaciones e impulsos políticos, pero no pueden llegar a sustentarse si no se estructuran como proyectos económicos eficientes en relación con las alternativas económicas extrarregionales. (Bouzas, "Mercosur after ten years: learning process or déjà-vù?", en Paths to Regional Integration, núm. 5, Woodrow Wilson Center Reports of the Americas, Washington, 2002.)

Por viabilidad económica entendemos la capacidad de los proyectos energéticos de carácter regional para alcanzar una eficiencia y seguridad superiores a las de las estrategias no regionales. Si las iniciativas que ya están en marcha no atraen a los actores económicos regionales, es poco probable que generen circunstancias externas positivas para otros proyectos, y tienden a acabar como iniciativas aisladas.

Partiendo del perfil empresarial que existe hoy en la región, basado en una combinación en diferentes proporciones de empresas nacionales, estatales y extranjeras, puede decirse que la viabilidad económica de los proyectos integracionistas regionales se medirá por el grado de participación del conjunto de esas empresas, y no por la acción aislada de una o dos empresas estatales.

Viabilidad regulatoria. Otra dimensión fundamental para medir la viabilidad de las estrategias de integración regional se encuentra en los temas regulatorios. Al ser el sector de energía, por definición, un campo donde temas como monopolio natural, barreras de entrada, estabilidad de las reglas y planeación de largo plazo son piezas fundamentales, el tema regulatorio se revela como un punto central para su viabilidad económica.

Sin embargo, es necesario apreciar en su exacta dimensión que los aspectos regulatorios son críticos para los proyectos de tipo regional, y centrarse en ellos. La mayor parte de las veces, los aspectos referentes a la producción y distribución al por menor son mucho menos críticos que los aspectos del transporte y el mercado de energía al por mayor. Tal vez esas dos esferas sean las más importantes a la hora de definir la viabilidad de un proyecto energético regional.

De esta manera, la capacidad negociadora de las empresas y de los agentes económicos interesados en formar parte de proyectos regionales debe, prioritaria y definitivamente, abarcar los aspectos regulatorios que hagan viable la creación de un mercado regional de transporte de energía y de compra y venta de energía al por mayor. Si se logra dar este paso, aunque no estén armonizados los segmentos de producción y distribución al por menor, posiblemente aumentará el grado de viabilidad de los proyectos regionales.

Viabilidad de financiamiento. El cuarto gran desafío de este proyecto es su viabilidad financiera, tema que se vuelve aún más importante si se acepta la premisa de que la forma de hacer viable el proyecto regional es mediante la participación decisiva de empresas de capital privado. Los proyectos de infraestructura de largo plazo tienen como su principal elemento de viabilidad la estructura de garantía a los créditos para las inversiones iniciales de la empresa, cuyos rendimientos se esperan en los mediano y largo plazos, de acuerdo con la lenta maduración de la inversión. Así, el principal cuello de botella de la estructura financiera de esos proyectos no es la disponibilidad de recursos, sino la naturaleza de la cobertura de los riesgos que implica ese tipo de proyectos.

Tomando como parámetro la región latinoamericana, podemos afirmar que no hay escasez de créditos para esos proyectos, ya sean de origen público, multilateral o incluso privado. Lo que podemos ver es una falta de esquemas de garantías para esos créditos, que sean capaces de responder a las incertidumbres, principalmente de tipo político, de tales proyectos.
 

^* Término acuñado para designar la política de racionamiento obligatorio y el plan de contingencia en el área de energía eléctrica adoptado en Brasil en 2000, que tuvo un fuerte impacto en la vida de los ciudadanos y en las empresas.