Divididos por tan sólo una línea imaginaria trazada en el mar, a 3000 metros bajo su superficie, existen yacimientos de hidrocarburos que inevitablemente, por mandato de ley física, tendrán que desarrollarse conjuntamente, también por ambos. En la industria petrolera de Estados Unidos, donde los hidrocarburos se compran y venden en el comercio como otros bienes, la noción del desarrollo conjunto de un yacimiento de hidrocarburos, por dos o más empresas privadas, es acogida con naturalidad.

La concepción de la industria petrolera en México no podría resultar más distinta. Los hidrocarburos mexicanos, si bien están compuestos de carbono e hidrógeno como todos los demás, por sólo provenir del subsuelo mexicano contienen un sentido jurídico, político y afectivo muy distinto al de los hidrocarburos en Estados Unidos. Baste mencionar que el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dice, textualmente, que los hidrocarburos en el subsuelo son "bienes de dominio directo de la nación", "inalienables e imprescriptibles", lo cual en lenguaje natural significa que no pueden salir del patrimonio de la nación mientras permanezcan en su estado primigenio. Después, en un acto simbólico, la nación mexicana transmite la propiedad de estas sustancias a Petróleos Mexicanos, en el momento en que, por los trabajos petroleros, éstas se desprenden de la caverna que les dio origen.

En los hechos, la conducta de los hidrocarburos en un yacimiento transfronterizo es indiferente a su estatuto jurídico y geopolítico. Éstos fluyen libremente entre uno y otro lado del límite trazado entre México y Estados Unidos, sin apegos nacionales ni calidades especiales que los hagan más o menos susceptibles de circulación comercial. A la luz de su simple composición química, las sustancias de uno u otro lado de los límites marinos son idénticas y, por lo tanto, intercambiables. Por una situación de hecho, que no por principio democrático, todos los hidrocarburos son creados iguales y pueden, por la misma razón, recibir igual trato. Sin embargo, las legislaciones de cada país condicionan el trato de estas sustancias de manera contrastante. Del lado de Estados Unidos, bajo normas y circunstancias determinadas, cualquiera puede participar en su exploración y explotación. Del lado de México, por su situación jurídica, sólo la nación, a través de Petróleos Mexicanos, puede realizarla.

EL PETRÓLEO SOBRE LA MESA: NEGOCIACIONES Y TRATADOS

El tema de los recursos marinos, entre ellos los que existen en yacimientos transfronterizos, llevó a México y a Estados Unidos a la mesa de negociación y a la celebración de dos tratados internacionales, cuyo objeto común derivó en la creación de reglas bilaterales para el aprovechamiento de dichos recursos. El primer tratado, denominado "Tratado de Límites Marítimos entre los Estados Unidos Mexicanos y Estados Unidos de América", firmado por ambos países el 4 de mayo de 1978, tuvo como objeto la definición de los límites marítimos, lo cual, a su vez, resultó en la delimitación de sus respectivas zonas económicas exclusivas. Mediante este tratado, Estados Unidos aseguraba sus zonas pesqueras y México demarcaba los lindes de su plataforma continental. Desde la celebración del tratado se advertía el nerviosismo político y diplomático que, por su importancia, despiertan los recursos submarinos, en especial los petroleros. Los compromisos bilaterales no se adoptarían sin antes sopesar los intereses de todo tipo de actores.

Ello explica los 20 años que tomó a Estados Unidos ratificar este tratado, el cual tuvo como efecto el trazo de una línea divisoria a través de las secciones central y occidental del Golfo de México. El texto, empero, dejó fuera el llamado "Polígono Occidental" del Golfo de México, donde se ubica al menos uno de los "Hoyos de Dona", los cuales, pese al curioso símil repostero, constituyen en realidad zonas ricas en hidrocarburos. Los acuerdos sobre estas zonas de riqueza petrolera fueron materia de un tratado posterior: el "Tratado entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de Estados Unidos de América sobre la delimitación de la Plataforma en la región occidental del Golfo de México más allá de las 200 millas náuticas", firmado por las partes el 9 de junio de 2000. Sucintamente, delimita un polígono en la plataforma occidental del Golfo de México, del cual 10556 kilómetros cuadrados corresponden a México (60.36%) mientras que 6932 kilómetros cuadrados corresponden a Estados Unidos (39.64 por ciento).

Con tan sólo nueve artículos, el tratado de 2000 parece un documento insustancial hasta que, en el artículo IV, reconoce la posibilidad de que en esa zona existan yacimientos transfronterizos ("yacimientos de petróleo o de gas natural que pueden extenderse a través del límite establecido en el Artículo I"). El descubrimiento es, desde muchos ángulos, inquietante, e instaura la pregunta sobre cómo harán México y Estados Unidos para convenir una práctica conjunta de explotación petrolera si sus respectivos marcos normativos casi en nada son compatibles, al extremo de que muchas de las disposiciones del marco jurídico de un país violen a ultranza las del otro. Para Estados Unidos, la filtración en su territorio del régimen jurídico mexicano de los hidrocarburos resultaría violatorio de los más caros derechos que confiere la libertad comercial. Para el gobierno de México, un mal paso hacia la liberalización comercial de la industria petrolera podría tener las mayores consecuencias políticas, económicas y sociales, si no se toman las medidas adecuadas para reforzar el marco institucional y regulatorio que permita una apertura y no un saqueo.

Este dilema atañe especialmente a México, pues aún hoy el país se encuentra en desventaja tecnológica y financiera frente a las empresas petroleras transnacionales en el desarrollo de campos en aguas profundas. En el Golfo de México, a partir de la segunda mitad de los años noventa, las empresas transnacionales llevaron la exploración petrolera a profundidades que ni Julio Verne hubiera imaginado. Por ejemplo, en 2001, Unocal, ahora parte de Chevron, hizo un descubrimiento en el cañón de Alaminos que la llevó a la perforación del pozo más profundo de aquel entonces (2954 metros); poco después, en 2002, Shell descubrió a "Great White", también en el mismo cañón. Chevron, a su vez, ha sido el campeón de las profundidades, con pozos que parecen descender al centro de la Tierra; en 2006 informó haber completado las pruebas del pozo Jack 2, que fue terminado y puesto a prueba, primero, a una profundidad de 7000 pies bajo la superficie del mar, y luego a más de 20000 pies bajo el suelo marino. Jack 2 fue perforado a una profundidad de 28175 pies, suceso sin precedentes en el fantástico anecdotario del desarrollo de campos en aguas profundas. Del lado de Estados Unidos, el sésamo se abre y aún en la oscuridad del fondo marino brilla el tesoro. ¿Y en el lado mexicano?

Todo sigue en calma. En la penumbra de la planicie abisal mexicana aún no se escucha el estruendo de los trabajos petroleros. México, indeciso, no apunta el camino a seguir, ni parece más cerca de definirlo que cuando acordó con Estados Unidos, en el mismo tratado de 2000, una moratoria de 10 años para permitir a las partes definir políticas y llevar a cabo las acciones jurídicas y técnicas preparatorias de la primera inmersión en la región transfronteriza. Conforme al artículo IV del tratado de 2000, ambas partes tienen prohibido, por un periodo de 10 años a partir de la entrada en vigor del mismo, autorizar la perforación o la explotación de hidrocarburos en la plataforma continental dentro de una milla cuatro décimas. Por un poco más de tres años, hasta el 17 de enero de 2001, no habría posibilidad de acceso físico a las riquezas. El tiempo, empero, pasará, y es dable preguntarse si México, en lo que le queda de la moratoria, dispondrá de las condiciones técnicas, financieras y jurídicas para negociar con Estados Unidos el desarrollo conjunto de los campos transfronterizos. Es verdad que el tratado de 2000 prevé la posibilidad de que las partes acuerden una prórroga, lo cual es predecible y se volverá factible en tanto ello no comprometa las perspectivas de abasto de energéticos para Estados Unidos. Por otra parte, a México también le urge romper las inercias de su industria petrolera frente a la declinación del yacimiento Cantarell y a las cada vez más tibias expectativas de los proyectos de la Cuenca de Burgos.

Hasta el 11 de enero de 2007, algo tan sutil como una franja de una milla cuatro décimas separará dos sistemas jurídicos que, al mezclarse, serán como el agua y el aceite. El tiempo corre y nos alcanzará. La moratoria llegará su fin y esta compleja vecindad adquirirá una nueva -- e intricada -- dimensión: la repartición del petróleo común. No hay, ni habrá, más alternativa que encontrar la fórmula adecuada para hacer operativa la explotación conjunta de los campos transfronterizos y beneficiarse de los resultados económicos para los proyectos legítimos de cada país. Así las cosas, ni el debate social más clarividente volverá distinta la ubicación física del petróleo. Cómo compartir es, pues, el título de este nuevo juego en la relación binacional. Por fortuna, Estados Unidos y México no son pioneros en esta clase de ejercicios de negociación. Sin duda, la experiencia internacional muestra el extenso camino andado que otras regiones abrieron, con errores y aciertos, para llegar a acuerdos razonablemente exitosos.

EL MUNDO APRENDE A COMPARTIR LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN LA UNIFICACIÓN DE YACIMIENTOS

El expediente internacional del tema muestra dos alternativas de solución cuyo eje es la situación fronteriza de los estados ribereños en cuestión. Conforme a la primera, los estados ribereños resuelven sus diferencias de delimitación, como paso previo a cualquier acuerdo posterior en cuanto a la distribución de hidrocarburos en la zona limítrofe. Esta es, justamente, la ruta que decidieron seguir México y Estados Unidos desde el año 2000. La delimitación está resuelta, la distribución, no.

La segunda alternativa resulta más pragmática y su éxito depende en gran parte de las condiciones geopolíticas, económicas y jurídicas de cada región. Ante la probable fricción diplomática que podría resultar de una negociación de fronteras, los estados ribereños omiten la celebración de acuerdos sobre límites, sin que ello implique una cesión de los mismos, y se enfocan exclusivamente al método de hacer operativas la explotación y la repartición de recursos. La ilustración más reciente de esta segunda vertiente es el tratado de 2001 entre Australia y Timor Oriental.

Debe mencionarse que esta segunda estrategia no parece idónea para crear condiciones de certeza jurídica para los inversionistas -- quienes suelen apostar, acostumbrados a los vaivenes, y sacudidas, de la relaciones entre los estados ribereños -- . Empero, la experiencia ha demostrado que un tratado internacional en materia de distribución, acompañado de un mecanismo adecuado de desarrollo conjunto de la zona respectiva, permite suponer con seguridad que los estados en cuestión honrarán su compromiso de no ejercer mecanismos unilaterales para hacer respetar lo que consideran parte de su territorio.

De cualquier forma, ambas alternativas se construyen sobre el sólido fundamento del derecho internacional, consistente en la facultad soberana de los estados ribereños de explotar sus recursos. A tales derechos, además de verse codificados en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, también se les considera derecho internacional consuetudinario, conforme al criterio de la Corte Internacional de Justicia y, por lo tanto, de obligado respeto en la comunidad internacional. Son, pues, justiciables ante la propia Corte o bien ante el Tribunal Internacional del Derecho del Mar. Así, tanto si los recursos se encuentran en la Plataforma Continental, o de no existir ésta, dentro de los límites de la Zona Económica Exclusiva, los derechos del Estado ribereño para explorar y explotar sus recursos energéticos costa afuera son soberanos, exclusivos y no requieren ocupación, control efectivo o declaración expresa.

La nota común entre los distintos casos de distribución, trátese de países que acordaron sus límites geográficos, o de aquellos que omitieron tales acuerdos con el fin de evitar un conflicto de límites, es la creación de Zonas de Desarrollo Conjunto (ZDC) con el fin de unificar los yacimientos para su exploración y producción. Históricamente, la creación de estas zonas ha traído consigo un complejo entramado institucional, con un diseño pensado conforme a las características de la interacción entre los estados ribereños en cuestión. Con algunas excepciones, en la práctica internacional puede hablarse -- por regla general -- de cuatro elementos indispensables para la creación de una ZDC: los instrumentos constitutivos, los órganos competentes, la regulación secundaria, y la planificación del desarrollo y la relación con los contratistas. A continuación se explicarán cada uno de estos elementos.

Los instrumentos constitutivos de una ZDC son el tratado en materia de distribución y el convenio sobre unificación de los yacimientos transfronterizos. En esencia, estos instrumentos establecen los términos que regirán la explotación, que se llevará a cabo como si el activo en cuestión fuera una sola entidad física. La elaboración de estas herramientas requiere de las partes una gran creatividad, minuciosidad y una voluntad férrea para llegar a condiciones que satisfagan a todos. Los temas por negociar son varios, pues estos instrumentos contienen el sistema o los sistemas legales especializados, las implicaciones fiscales, la regulación ambiental, los códigos de seguridad, la legislación laboral y de seguridad social, entre otros más.

Al aproximarse el fin de la moratoria, se vuelve más urgente que los gobiernos de México y Estados Unidos comiencen un diálogo serio sobre muchos de estos temas, a fin de no retomarlos con la página totalmente en blanco. Además de los regímenes tan contrastantes en materia de hidrocarburos, habrá que armonizar toda una orquesta de regulación ambiental, fiscal, laboral, etc. En este tipo de negociaciones, los países pioneros previenen desencuentros entre las prácticas comercial, industrial o jurídica de las partes, sin que por ello se hayan visto obligados a abandonar el objetivo común que los trajo a la mesa: llegar a la mejor alternativa para el aprovechamiento conjunto de los recursos.

Entre los temas delicados por negociar figuran la legislación aplicable a los distintos instrumentos convencionales, de regulación y el foro competente para conocer las controversias que resulten de su aplicación. Los países que tienen familiaridad con esta suerte de negociaciones suelen optar por el foro con mayor desarrollo en sus reglas e instituciones para el conocimiento de estos asuntos. Así hicieron Japón y Corea del Sur, en 1974, al decidir que tanto la legislación por aplicar como la jurisdicción para dirimir las controversias derivadas de la explotación sería la japonesa, toda vez que el operador designado para la ZDC es japonés. He aquí una decisión práctica alejada de todo sentimentalismo territorial. ¿Podrán México y Estados Unidos llegar a este punto?

La creación de órganos competentes -- y su dotación de poder -- depende del grado de voluntad e interés de las partes en adoptar entre un sistema de coordinación y otro de supraordenación institucional para regir la relación de los estados ribereños respecto de la ZDC. Cabe aclarar que, mientras la supraordenación crea entes de derecho internacional, distintos a los estados que los crearon; la coordinación implica exclusivamente la cooperación entre órganos de los estados.

En casos recientes, como el ya citado de Australia-Timor Oriental, existe una gama de órganos especializados, en donde el control político nacional fluye hacia los entes reguladores, para llegar finalmente hasta los administradores del yacimiento. En este ejemplo se prevé una estructura piramidal de tres niveles formada por personal de los dos países compuesta por una Autoridad Designada, una Comisión Conjunta y un Consejo Ministerial. Veamos brevemente la interrelación básica entre los órganos.

La Comisión Conjunta se encarga del nombramiento de la Autoridad Designada, la cual a su vez se ocupa en la regulación y administración estratégica de las actividades petroleras en la ZDC. El Consejo Ministerial es un órgano de naturaleza política, con la facultad principal de decidir sobre las cuestiones que se le planteen sobre aplicación de los instrumentos constitutivos. En el supuesto extremo de que el Consejo Ministerial no llegue a una solución o bien el tema rebase su competencia, nada obsta para que los gobiernos contratantes invoquen el procedimiento de solución de controversias establecido en los instrumentos constitutivos.

Como se mencionaba, la estructura orgánica de la ZDC entre Australia y Timor Oriental es uno de los ejemplos más complejos, donde las instituciones poseen facultades efectivas y vinculantes. En otros casos, como el de Japón-Corea del Sur, la estructura administrativa de supraordenación es mínima, pues la Comisión Conjunta tiene solamente carácter consultivo y ni siquiera funciona como órgano permanente. Así, en los distintos diseños orgánicos de ZDC, los gobiernos mismos mantienen un directo y estricto control administrativo de la explotación y la distribución. Más aún, en algunos casos, como el de Francia-España (1974) o Islandia-Noruega (1981) ni siquiera existen comisiones conjuntas, con lo cual la totalidad de la operación y el control queda exclusivamente en manos de los gobiernos.

Las opciones sobre la regulación secundaria de la ZDC son muy diversas. Los extremos oscilan entre adoptar la legislación nacional que mejor convenga a los intereses de las partes y crear un nuevo régimen ad hoc. Por supuesto, también existe una aproximación intermedia que consiste en instrumentar una regulación común de carácter técnico -- criterios normativos de ingeniería petrolera -- para la exploración y producción del reservorio mientras que otras materias, como la protección ambiental, la legislación laboral y de seguridad social, las normas de seguridad industrial, las reglas aduaneras, el derecho penal, etc., pueden ser reguladas por la legislación nacional. En el caso de sistemas supraordenados, la aplicación de esta regulación secundaria se delega en la Autoridad Designada.

El último nivel de esta estructura reside en los instrumentos de planeación para el desarrollo del yacimiento y en las reglas aplicables a la relación con los contratistas. Esta área operativa hace posible la explotación de las riquezas; el documento maestro es el Plan de Desarrollo. Dicho plan cubre aspectos como los trabajos prospectivos, la determinación y evaluación de los equipos a usar, la tasa de producción y la vida del proyecto, la determinación detallada de cada etapa del mismo y su evaluación comercial y financiera.

Desde luego, todos los contratos para el desarrollo del yacimiento en cuestión deben cumplir con los estándares establecidos en la regulación secundaria y sujetarse a lo dispuesto por el Plan de Desarrollo. La gran variedad de servicios prestados en la ZDC deben apegarse a las mejores prácticas de la industria. En virtud de la magnitud de las inversiones y retos técnicos, la contratación suele articular a un consorcio de empresas que, al complementarse entre sí, pueden aportar todas las piezas para el colosal proyecto. Ciertamente, el desarrollo conjunto es posible cuando las empresas acostumbran crear alianzas, coordinarse entre ellas y compartir información con miras a una colaboración óptima.

Para ello, en una alianza estratégica, las empresas participantes designan a una de ellas como su agente para todos los efectos respecto a terceros -- incluso autoridades -- relacionados con el yacimiento unificado. En estas estructuras organizativas, la Autoridad Designada elabora las bases, convoca a licitaciones internacionales y adjudica los contratos; también ejerce la propiedad sobre los recursos, regula la actividad y supervisa la ejecución de los contratistas. Este andamiaje de entidades e instrumentos posibilita que los países logren distribuir los beneficios financieros según lo que acuerden las partes sobre la distribución de costos y beneficios. Así, por ejemplo, mientras que la distribución es unilateral en casos como el de Malasia-Vietnam (1990) o el de Bahrein-Arabia Saudita (1983), en otros, como el de Islandia-Noruega (1981) o Guinea Bissau-Senegal (1993), la división es proporcional. La naturaleza de la relación bilateral entre los estados y el arte de la negociación reside, pues, en los elementos políticos mínimos que facilitan la ardua tarea -- altamente técnica -- de diseñar complicadas fórmulas econométricas que se ajusten a cada caso en particular.

En tan sólo unos años los estados ribereños han encontrado formas de compartir los hidrocarburos que cruzan sus límites marítimos. La invención y arrojo de estos exploradores a 2000 o 3000 metros bajo la superficie del mar resulta asombrosa si se toman en cuenta las implicaciones políticas, económicas, sociales, técnicas y ambientales, por nombrar algunas, de los proyectos de unificación de yacimientos. Visto el grado de riesgo, cabe pensar que no emprendieron semejante aventura por pura ambición o embrutecidos por el vértigo mercantilista. Los gobiernos de estos países aprendieron que dejar enterrada la riqueza de una nación constituye también una manera de despojarla.

CONCLUSIONES

En el mundo del petróleo, la realidad suele imponerse, tarde o temprano, a la ideología. Cuando de yacimientos transfronterizos se trata, no hay mejor opción que entrar con buen talante a la mesa de negociaciones, con voluntad firme de optimizar los recursos y, la vez, flexibilidad de criterio en el diseño de las reglas e instituciones para tal fin. Esta premisa llevó a los estados ribereños, en una situación semejante, a encontrar e inventar los mecanismos que mejor les permitieran aprovechar sus recursos.

Pese a la leyenda negra sobre el monopolio de Estado en México, o a los libelos sobre la voracidad de las empresas transnacionales, no es dable suponer que México y Estados Unidos puedan sustraerse de esta lógica de producción y aprovechamiento. Superado el riesgo de un posible debate ideológico en torno al dilema de compartir o no los recursos energéticos, el centro del análisis debe encontrarse en la manera más eficiente de producir y en la fórmula más equitativa de distribuir.

El fin de la moratoria se aproxima y no conviene posponer, ni por un solo día, los estudios y análisis que se requieran para poner a México al día con las prácticas internacionales de la industria; sólo así podrá participar como un par de Estados Unidos en los cauces de cooperación binacional. Dada la escasa flexibilidad jurídica y el atraso tecnológico de la industria petrolera mexicana respecto a la estadounidense, México debe avanzar de modo certero y con prontitud en este ejercicio; si evita semejante tarea, pondrá en riesgo la viabilidad de la cooperación y fomentará la probabilidad de acciones unilaterales del otro lado de la línea divisoria.

Como se expuso en este ensayo, la historia reciente muestra que un buen número de países han enfrentado panoramas iguales o aún más tensos, en los que el espíritu práctico brilló sobre los nubarrones ideológicos. Debe existir la convicción de que es posible confeccionar un traje a la medida también para el caso de México y Estados Unidos. La eficacia y prontitud con la que se tomen acuerdos dependerá de la capacidad de los actores políticos y de los sistemas jurídicos para adaptarse, con nueva flexibilidad, a la nueva e inevitable necesidad de compartir.

Así, el diseño de una Zona de Desarrollo Conjunto; la negociación de los instrumentos jurídicos que la constituyan; la arquitectura de los órganos competentes que la hagan vivir día con día; la expedición de las normas secundarias que permitan operar con eficacia y seguridad; la planificación de la ingeniería y la adecuada relación con contratistas privados son, sin excepción, pasos que México puede y debe considerar en un acercamiento productivo hacia Estados Unidos.

México y Estados Unidos pueden y deben aprender de las lecciones de quienes comparten hidrocarburos comunes. Si México se abre a la experiencia internacional verá la posibilidad de entrar sin quebrarse en negociaciones con un actor tan poderoso y pragmático como Estados Unidos. Ya en otras oportunidades México ha enfrentado con razonable éxito su situación comercial frente a Estados Unidos. Sin embargo, hace falta tener presente que la liberalización del comercio y los servicios -- para bien o para mal -- se presentaron como una alternativa entre varias. En cambio, aquí no existe otro camino. La explotación y distribución de hidrocarburos comunes es un hecho que se impone. No hay, pues, más alternativa que compartir.