"El requisito de elegibilidad para la Cuenta del Reto del Milenio (CRM), de que exista un compromiso demostrado para limitar la corrupción y promover un buen gobierno, puede ser un paso mayor hacia cambiar el sistema de incentivos en la asistencia en el desarrollo", dice Nancy Zucker Boswell, directora gerente de TI-USA. "Transmitirá una señal importante en el sentido de que habrá costos adicionales cuando no se enfrente a la corrupción - o sea la inelegibilidad para recibir la asistencia de la CRM". Boswell y Richardson arguyen que los cambios de política deben empezar con medidas preventivas como la reforma de la administración pública donde fuese necesario y asegurar la transparencia de todas las leyes y regulaciones. Agregan que los países deben poner en práctica un sistema de derecho penal en el que haya "fiscales independientes que presenten los casos y un sistema judicial competente e independiente que imponga las sentencias".

Existe en el mundo un consenso en el sentido de que la corrupción en el gobierno y en el comercio frena el crecimiento económico y puede perpetuar la pobreza. Dado que los recursos financieros son fungibles y que la corrupción los agota, es improbable que la ayuda económica a los países que no demuestran un compromiso a reducir la corrupción conduzca a un desarrollo sostenible. Esta conclusión ha inducido a las agencias bilaterales y multilaterales de asistencia al desarrollo a reconsiderar los criterios aplicables a los beneficiarios de la ayuda y a hacer más énfasis en un buen gobierno.

Conforme a la legislación que la administración Bush ha transmitido recientemente al Congreso, para ameritar la ayuda de la propuesta Cuenta del Reto del Milenio los países deben demostrar con sus acciones su seriedad en lo que respecta a reducir la corrupción. Ese "compromiso demostrado" es necesario para establecer el hecho de que los países tienen la determinación requerida para incentivar su propio desarrollo económico y reducir la pobreza y asegurar que los beneficios deseados de esa asistencia económica no se disipen.

La corrupción perjudica al desarrollo

Los esfuerzos para cuantificar las pérdidas económicas por causa de la corrupción son necesariamente especulativos, pero se han efectuado en ese sentido numerosas estimaciones independientes. En una estimación realizada por el Banco Mundial, considerada como conservadora por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), se calculó el costo anual de la corrupción en más de 80.000 millones de dólares en todo el mundo - mayor que el total de toda la ayuda económica. Una investigación realizada por el Fondo Monetario Internacional indica que la corrupción puede reducir la tasa de crecimiento de un país en un 0,5 por ciento anual. Un ex funcionario del Banco Mundial, experto en adquisiciones, estima que la corrupción comúnmente agrega un 25 por ciento al costo de los grandes contratos gubernamentales.

Los sobornos cuantiosos debilitan la economía de un país, y los sobornos pequeños - por ejemplo, los pagos por "facilitación" para acelerar trámites rutinarios del gobierno - perjudican desproporcionadamente a los pobres. La corrupción tiende a influir la planificación económica de un país en contra de aquellos sectores sociales que tienden a ser de mayor beneficio para los muy pobres, y a favor de los proyectos con grandes inversiones de capital, que presentan mayores oportunidades para grandes "tajadas" corruptas.

Socavan también el desarrollo económico y la reducción de la pobreza en numerosas y diversas formas, muchas veces imposibles de medir. Por ejemplo, allí donde domina la corrupción, ésta disuade a que las personas más íntegras entren a trabajar en el gobierno, lo que hace que la corrupción se sostenga a sí misma; y provee un incentivo a aquellos que se han integrado a la administración pública para procurar su enriquecimiento personal en lugar del bien público. Esto reduce el respeto por la ley, puede facilitar la delincuencia y genera cinismo, con lo que aumenta la expectativa de que la extorsión es inevitable y que el soborno es necesario. Igualmente importante, la corrupción socava la aplicación de reglamentaciones importantes, como los códigos de seguridad en la construcción y las protecciones medioambientales, y provee incentivos para la proliferación de requisitos reguladores innecesarios, todos los cuales crean oportunidades para obligar a que se dé sobornos.

La recaudación de impuestos es más difícil en entornos altamente corruptos, lo que crea la necesidad de tasas impositivas más altas para obtener los ingresos requeridos. Este puede ser un incentivo para la fuga de capital.

La corrupción generalizada puede corroer la estabilidad política y disuadir la inversión privada extranjera e interna. Aun cuando la estabilidad no es un factor, la probabilidad de extorsión desalienta a que se invierta.

Si bien la correlación no indica necesariamente causalidad, cabe notar que análisis cuantitativos han demostrado que la corrupción positivamente está en correlación con la distorsión política y el tiempo que las empresas deben gastar en trámites con funcionarios del gobierno. La corrupción está negativamente correlacionada con el reclutamiento basado en mérito en la administración pública, sus salarios, la previsibilidad del sistema judicial, la inversión directa extranjera, la relación entre la inversión bruta y el producto interno bruto (PIB), los derechos de la mujer, la inversión en la educación y el desempeño medioambiental nacional.

La corrupción no es la única causa de pobreza persistente en los países. Frecuentemente contribuyen la pobreza de los recursos naturales, una mala administración económica, sistemas de educación inadecuados, la falta de infraestructura, pocos incentivos para agricultores y empresas, mala administración y la escasez de ahorros y capital de inversión (para nombrar algunos). Pero la corrupción en gran escala invariablemente afecta al desarrollo.

¿Qué se puede hacer con esto?

Si bien es improbable que se la pueda eliminar totalmente, la corrupción en gran escala o generalizada no es imposible de evitar en un país. Los movimientos incluidos en el índice de Transparency Internacional sobre la percepción que se tiene de la corrupción, que clasifica a los países en términos de cómo se percibe la corrupción que existe entre los funcionarios públicos y los políticos, ilustran que la corrupción se puede enfrentar.

En vista del alcance del problema, son esenciales un planteamiento integrado y una perspectiva a largo plazo de la reforma anticorrupción. El poner en operación ese planteamiento requiere líderes con voluntad política y un mandato amplio de la sociedad civil, incluso del sector privado. Es esencial la participación de todas estas partes interesadas - gobierno, sociedad civil y sector privado.

En muchas partes, estos grupos han actuado en coalición para enumerar las principales debilidades y lagunas en el "sistema de integridad" de los países. Establecieron prioridades, identificaron objetivos oportunos, crearon una presión política sostenida, y observaron el progreso de la reforma.

Las condiciones diversas que existen de un país al otro hacen que sea imposible prescribir una lista universalmente aplicable de las reformas necesarias o cualquier secuencia común para introducirlas. Sin embargo, la reforma más urgente empieza con instituir medidas preventivas. Estas por lo general son más efectivas en relación a su costo y causan menos divisiones que concentrarse solamente en las leyes penales, la detección y la acción judicial, si bien las medidas basadas en el derecho penal pueden tener un efecto disuasivo a largo plazo cuando se las aplica con persistencia y en gran escala.

La medida preventiva más importante es que el sector público publique rápidamente todas las leyes, regulaciones, decisiones administrativas y judiciales, adquisiciones, finanzas de campañas y otra información de rutina y dé acceso a los mismos. Debe proveer oportunidades para la participación del público y transparencia en el proceso de la toma de decisiones antes de que se actúe.

Las medidas preventivas deben incluir también códigos de conducta para los funcionarios públicos y normas sobre los conflictos de intereses, y adiestramiento para promover su cumplimiento y sanciones para la falta de cumplimiento. Los funcionarios de mayor jerarquía deben divulgar públicamente y en forma periódica sus bienes para reducir al mínimo las oportunidades de enriquecimiento ilícito. Se debe proteger a los que revelan situaciones ilegales y a los medios informativos contra represalias de modo que puedan desempeñar una función responsable.

Además de las medidas preventivas, existe una función para el derecho penal provisto que haya fiscales independientes para presentar los casos y un sistema judicial competente e independiente para imponer sentencias. Este es el área que los ciudadanos consideran especialmente problemático, dada la frecuencia de la impunidad, la poca supervisión institucional y la falta de respeto por el imperio de la ley. La efectividad práctica de las recientes convenciones multilaterales que prescriben medidas preventivas y penales, incluso la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención del Consejo de Europa acerca del Derecho Penal sobre la Corrupción, dependerá de cómo se abordarán estos temas.

Las reformas adicionales en el sector público que frecuentemente son necesarias incluirán también: la reforma de la administración pública, especialmente con respecto a proveer compensación que permita un nivel de vida razonable; reforma regulatoria para reducir la cantidad de autorizaciones requeridas y el alcance de la discreción oficial en otorgarlas; y reglas estrictas, amplia publicación y supervisión pública para promover transparencia y responsabilidad en las adquisiciones del sector público.

Ninguna estrategia anticorrupción tendrá éxito sin la participación del sector privado. Las compañías nacionales y multinacionales deben adoptar y aplicar códigos y procedimientos de conducta para promover un comportamiento ético y vigilar que se cumplan las leyes y reglamentaciones, incluso aquellas que prohíben los sobornos internos y transnacionales. Desde que entró en vigencia la Convención Contra el Soborno de la OCDE existen prohibiciones penales para los sobornos transnacionales. Si bien cambiar el comportamiento empresarial tiene como prerrequisito el que se apliquen estas leyes internas y otras leyes relacionadas, será prudente que las compañías instituyan programas que incluyan adiestramiento, procedimientos para reportar conductas ilegales o poco éticas y mecanismos sólidos de vigilancia y aplicación. Las compañías deben establecer y mantener un sistema eficaz de controles internos, libros y registros que reflejen con exactitud sus transacciones y la disposición de sus bienes. En general, todos los profesionales, como los contadores, auditores y abogados, deben tener normas y códigos de ética y un proceso efectivo de reconocimiento.

Obviamente, llevar a cabo una serie de reformas tan ambiciosas puede ser complejo y exige un compromiso a largo plazo. Requerirá capacidad técnica y financiera y, más que nada, voluntad política. El público desempeña un papel clave en mantener el tema al frente del programa político. Las clasificaciones, como las del índice anual de Transparency International sobre la percepción de la corrupción, las que ejercen presión en favor de la reforma, y las "encuestas sobre la prestación de servicios", que miden la incidencia de los sobornos en las instituciones gubernamentales, permiten que se dirija los esfuerzos en favor de las reformas hacia las áreas que las necesitan más. Entre otras encuestas útiles figuran las que evalúan las aportaciones presupuestarias de las agencias en relación con los rendimientos y las encuestas "Big Mac", que comparan el costo de artículos similares, como las aspirinas, en varios hospitales públicos para identificar divergencias no justificadas.

Las agencias bilaterales y multilaterales de asistencia al desarrollo, al diseñar sus estrategias de ayuda, deben desempeñar también un papel clave. El integrar la anticorrupción en las estrategias de asistencia a países ayudará a los reformadores. Otro paso adelante es instituir sistemas para investigar las denuncias de corrupción en las adquisiciones, para excluir a aquellas firmas que se han dedicado a la corrupción. Los bancos multilaterales de desarrollo podrían hacer más, incluso agregar como una condición para poder participar en licitaciones el requisito de que los licitadores tengan códigos de conducta contra el soborno y programas de acatamiento de los mismos.

Conclusión

El requisito de elegibilidad para la CRM, de que exista un compromiso demostrado para frenar la corrupción y promover un buen gobierno será un paso mayor para cambiar el sistema de incentivos para una asistencia en el desarrollo. Aumentará los costos ya enormes de la corrupción para aquellos que no satisfacen estos criterios. Los donantes deberán considerar cómo abordar las necesidades de estos países. En aquellos que no satisfacen el requisito, la asistencia de la CRM puede ayudar a promover reformas, porque la misma exige que los gobiernos, las empresas comerciales y la sociedad civil cooperen en forma constructiva. Al hacer esto, existe el potencial de mejorar las perspectivas del desarrollo económico y uso productivo de la ayuda. Concretar este potencial requerirá que se evalúe en el terreno el estado de corrupción en un país y la efectividad de los proyectos de la CRM, y se dé atención a la auditoría y la rendición de cuentas para asegurar que los fondos se utilicen tal como se había propuesto. Este será un reto enorme, pero que promete tener un impacto profundo en las futuras estrategias de ayuda y su éxito en combatir la corrupción.

Nancy Zucker Boswell, directora gerente de Transparency Internacional USA,
y Peter Richardson, asesor de la secretaría internacional de Transparency International