Con las lecciones aprendidas de las dos últimas décadas, un nuevo modelo de PPP resulta en la implicación de los sectores públicos y privados que tiene en cuenta el ciclo de vida de una proyecto incluyendo la construcción, la financiación y las operaciones.
Bajo este nuevo modelo, el gobierno comparte los riesgos con el sector privado haciendo más atractivo para los inversionistas y suministra sustentabilidad fiscal para el gobierno. El nuevo modelo procura financiar las PPPs, hechas a medida para encajar con las situaciones del país individual, las prioridades y lecciones de los stakeholders en la región. Mucho se habla sobre la necesidad de inversión en obras de infraestructura y de la falta de recursos del Estado brasileño. Es un panorama que traba el crecimiento de la economía y cuya salida más factible apunta hacia las Parceiras Público-Privadas (PPP).
Cuando hablamos en obras de infraestructura, son pocos los proyectos que pueden ser viabilizados sin la ayuda del Estado. Bajo ese aspecto hay un dato preocupante: el gobierno federal, que pretende ser el principal inversor en obras de infraestructura, aún no abrió ninguna licitación para PPP y ni definió claramente en el Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) cuáles inversiones pretende realizar en asociación con la iniciativa privada (Valor, 12/2).
Otra cuestión que entorpece el avance de las PPPs es que, de acuerdo con la legislación brasileña, el modelo sólo puede ser hecho por decisión del poder público. Eso impide que la iniciativa privada proponga proyectos al gobierno. Hay también una seria traba política: el calendario electoral brasileño no es compatible con los proyectos a largo plazo.
La complicación para las PPPs tiene motivos ideológicos. Según fuentes de Brasilia, hay una división en el gobierno entre los que consideran imprescindibles las asociaciones con la iniciativa privada y aquellos que cuestionan la necesidad de ese mecanismo para elevar las inversiones en infraestructura. El hecho es que, después de tanta tardanza, los responsables por el programa prefieren el silencio (Estado do Sao Paulo, 18/12/2006). “A ejemplo de lo que ocurre en otras esferas del gobierno, estos últimos desarrollan eficientes acciones de retaguardia para que nada cambie. Poco les importan las consecuencias para la economía, tullido por las heridas que se perpetúan”, sostuvo O Estado do Sao Paulo (19/12/2006) (1).
Todo un error si se tiene en cuenta que la instrumentación de las PPP no reducirá la necesidad de participación pública en infraestructura. Los gobiernos tienen que regular las aprovisiones de infraestructura así como pagar una buena parte de las inversiones. De esta forma, puede apalancar los recursos para atraer tanta financiación complementaria como sea posible.
Un informe del Banco Mundial sostiene que el gobierno brasileño sólo conseguirá promover las inversiones que el país necesita si convence al sector privado que las reglas del juego no serán alteradas con la frecuencia de los últimos años (Valor, 1/3). En la evaluación del Banco, el sector público no tiene condiciones de realizar esas inversiones y debería trabajar para remover las trabas que inhiben una mayor participación del sector privado. El mayor de ellos, en la visión del informe, es el riesgo de cambios abruptos en las reglas contractuales y en el comportamiento de las agencias reguladoras.
Las agencias independientes fueron instaladas para supervisar las cuestiones arancelarias, pero la mayor parte de las veces son insuficientemente independientes del proceso político, con débiles capacidades de ejecución.
El informe critica la intención del gobierno brasileño de someter a las agencias en contratos de gestión con el gobierno. El banco considera la propuesta una amenaza para la autonomía de las agencias. “Inversiones en infraestructura sólo dan retorno a largo plazo y por eso el sector privado hesita en entrar”, dijo a Valor el economista Paulo Ghilherme Correa, que coordinó el estudio del banco. “Es así en el mundo entero, pero el problema en Brasil es que las reglas cambian tanto que el largo plazo nunca llega”.
KPMG afirmó que la complejidad de la participación del socio público en las PPPs frena el proceso. “El gobierno tiene que subsidiar la actividad. En Brasil, existe mucha inseguridad, pues la credibilidad de los gobiernos es bajo”, sostuvo.
Otras fuentes consultadas sostienen que es precisa más agilidad para que no se pierda la actual disposición de los entes privados para este tipo de contrato administrativo, que viene como una solución para la falta de inversiones privadas en proyectos de interés público. Los clusters encargados de las PPP acentúan la importancia de los recursos enfocados en el avance del crecimiento económico y la reducción de la pobreza animando el aumento de la inversión privada y avanzando en el desarrollo del sector privado. Es por eso que se anima el aumento de la inversión sostenible tanto pública y privada en infraestructura y mejorar el acceso a servicios básicos en toda la región.
Las PPPs envuelven aspectos técnicos específicos y complejas características financieras y económicas. La mayor parte de los proyectos de infraestructura implican convenios de concesión. Estos trabajaron mejor donde el ambiente legal es capaz de tratar temas como la renegociación, el cost overruns (situación cuando algo toma más tiempo o dinero que el planificado) o la cancelación del contrato.
Por esta razón, y debido a las tradicionales características negativas que sostienen los contratos públicos y demasiados negocios con la administración –léase corrupción y abuso de poder administrativo y político- es que el Tribunal de Cuentas de la Unión quiere actuar de forma preventiva e impedir que esas situaciones contaminen esa nueva modalidad de contratación con la administración pública. Si, por un lado, la fiscalización externa de la administración pública puede atraer compañeros privados serios y capacitados, de otro puede dificultar la agilidad en la implementación y ejecución de las PPPs
Existen otras barreras adicionales para la implementación de las PPPs en Brasil: la alta carga tributaria del país y, principalmente, la inexistencia de integración y cooperación entre los entes de la federación.
PPP pasan del papel a la justicia
A mediados de febrero, ni bien comenzaron a salir del papel, las parceiras público-privadas (PPPs) ya llegaron a la Justicia. De las seis PPPs en marcha en Brasil, sólo dos de ellas no fueron contestadas en la judicatura, la estructura viaria de Praia do Paiva, en Pernambuco, y el emisario submarino de Bahía. En este último caso, aún con la ausencia de demandas judiciales, la firma del contrato aún depende de la decisión del nuevo gobierno Bahiano, que amenaza con suspender la licitación.
A despecho de la nueva ley de las PPPs, la ley N° 11.079 de diciembre de 2004, aprobada sin contestaciones, su aplicación práctica no viene siendo tan pacífica. El uso de las PPPs en proyectos de infraestructura enfrenta tanto acciones de cuño político- ideológico, cuando de procesos que normalmente ocurren en licitaciones en función de la disputa acaecida entre las empresas concurrentes.
Con excepción del caso de la PPP de la concesión de la rodovia MG-050 para el Estado de Minas Gerais, todas las otras que llegaron a la Justicia cuestionan el uso de la nueva modalidad en el proyecto. “Ninguna de las acciones judiciales impugna la ley de las PPPs, pero sí el modelo propuesto o algunos aspectos de la licitación” dijo el abogado Ariovaldo Pires, de la oficina Albina Abogados.
“La contestación del modelo de la PPP es un componente de naturaleza político-administrativa, es la contestación del concepto de aliviar los gravámenes del poder público y transferirlos a la iniciativa privada mediante remuneración, y eso no agrada a todos”, afirma el abogado Eduardo Grebler, especialista en PPPs y socio de la oficina Grebler Abogados. “Esa es un reacción esperada, por la novedad, originalidad de la estructura”. El abogado, sin embargo, observa que la Justicia no ha sido muy sensible a ese tipo de cuestionamiento, de que las PPPs pueden provocar lesión al interés público. “Los tribunales fueron prudentes en esas cuestiones”, dijo.
Dificultades para llevar a cabo las PPPs
Hay una fuerte relación entre la calidad de la infraestructura y la reducción de la pobreza, así como el mejoramiento de la distribución del ingreso. El acceso a los servicios básicos es relativamente menor en áreas económicamente en desventaja, forzando al pobre a usar las alternativas que son frecuentemente a un costo unitario mucho más altos que el que sería con la adecuada entrega de agua, energía y sistemas de transportes. Un área que se reciente de la falta de recursos es el saneamiento básico. Algunos números: cerca de un 15% de la población brasileña aún no posee servicio de agua tratada, sólo un 50% tiene colecta de alcantarillado y sólo dos de cada diez brasileños tienen el privilegio de alcantarillado tratado. Para la universalización de los servicios, son necesarias inversiones de 10 mil millones de reales anuales durante 20 años. Y el déficit es monumental: en 2006 fueron invertidos sólo 3,6 mil millones de reales. El PAC, por ejemplo, destinó para esa área 3 mil millones de reales al año en inversiones con recursos del Presupuesto General y 5 mil millones de reales por año a título de financiación. Sin embargo, es sabido que ni Estados ni municipios disponen de los recursos de contrapartida y mucho menos del límite de endeudamiento exigido.
La PPP es una alternativa viable para apalancar gran parte de los recursos que faltan para el saneamiento. Sin embargo, las licitaciones deben obligatoriamente ser hechas por el poder concedente. Y, en los casos municipales, también debidamente autorizados por el Poder Legislativo. Quien, de hecho y de derecho, es el poder concedente en los municipios situados en regiones metropolitanas es una contienda que aún será decidida por el Supremo Tribunal Federal. Pero la tendencia es que la decisión sea favorable a los municipios. Eso obligará a las empresas provinciales a que se hagan prestadoras de servicios. Las ciudades, por otro lado, no tienen recursos y ni condiciones para desarrollar solas el modelo de una PPP, compleja. Y para empeorar, la nueva ley de Saneamiento Básico (ley 11.445/07) aumentó la burocracia.
Existe también la cuestión financiera. Los Fondos Garantizadores de las inversiones privadas están compuestos por activos con poca liquidez, lo que genera inseguridad entre los inversores.
Alerta en la Línea 4
En la inspección realizada en la estructuras metálica que sostiene las paredes de la Estação Fradique Coutinho, en construcción en la Línea 4 del Metro, constató graves problemas en la aplicación de soldaduras, además del uso de materiales en discordancia con las normas técnicas. Conforme el informe elaborado por el inspector. Conforme el informe elaborado por el inspector del soldaduras Nelson Augusto Damásio, de la empresa Tecnoplani Inspecciones, los fallos podrían causar “accidentes de proporciones imprevisibles” en el local (3). El informe divulgado por el Jornal Nacional, un mes después del derrumbe ocurrido en la Estación Pinheiros , que provocó la muerte de 7 personas y la prohibición de 55 casas. El secretario provincial de Transportes Metropolitanos, José Luís Portella, no se contuvo: “Se pasó de la raya. Quiero que el Metro me explique de que forma está haciendo la fiscalización”. Así como el secretario, todos quieren explicaciones sobre la falta de control en la ejecución de un proyecto de tamaña importancia.
El contrato suscrito por la Companhia do Metropolitano (Metrô) y por el Consórcio Via Amarela, formado por las empresas Andrade Gutierrez, Odebrecht, OAS, Alstom, Queiroz Galvão y Camargo Corrêa, establece doble fiscalización: del Metro y del consorcio. Después del derrumbe de la Estación Pinheiros, el ex gobernador de San Pablo, Geraldo Alckim esclareció que el Metro tenía una gerencia para ejecutar la tarea. Luego, el presidente del Metro, Luiz Carlos David, afirmó que un ingeniero de la empresa está permanentemente en las obras. Es poco y parece haber ocurrido un descuido por parte del Metro en la fiscalización.
La inspección en la Estación Fradique Coutinho constató 15 irregularidades en la construcción. En la estructura metálica que soporta la obra hay juntas sin soldar, otras con refuerzo excesivo y algunas soldadas de un único lado. Tales fallas sugieren la posibilidad que las empresas hayan utilizado a obreros sin calificación y equipos inadecuados, además que no hubieran empleado la tecnología disponible e indispensable para la seguridad de la construcción.
La fiscalización en la Estación Fradique Coutinho fue realizada por orden del gobierno estadual, después del accidente en la Estación Pinheiros. Sus resultados, sin embargo, no fueron enviados al secretario de Transportes Metropolitanos, pero mantenidos en poder del consorcio. El informe de la pericia recomendaba la paralización de la construcción hasta que fueran iniciados los trabajos de reparación de las soldaduras, que corrían el riesgo de romperse.
El informe de la inspección es innegablemente grave. Las fallas en la construcción ya provocaron muertes y perjuicios materiales a habitantes de la región. La línea 4 –Amarela es uno de los mayores proyectos de transporte público en desarrollo en Brasil y representa una inversión de 418 millones de dólares –mitad del Banco Mundial y la otra de un consorcio de bancos japoneses liderados por el Japan Bank for International Cooperation (JBIC). Es una iniciativa realizada en Parceria Público-Privada (PPP), en el cual el concesionario invertirá 340 millones de dólares en la compraventa de trenes y sistemas operacionales y será responsable por la operación y el mantenimiento de la Línea 4.
La negligencia en la construcción y en la fiscalización podrá comprometer futuras PPPs además de afectar las negociaciones de nuevas financiaciones externas a Brasil. Más que eso, coloca en duda la seguridad de un sistema que transportará 900 mil personas por día. El diario O Globo informó el 14 de febrero que el accidente en el metro puede provocar el atraso en la implementación de las PPP (4).
(1) É incompetência, não ideologia
http://txt.estado.com.br/editorias/2007/02/23/edi-1.93.5.20070223.1.1.xml
(2)PPPs saem do papel e chegam à Justiça
http://www.valor.com.br/valoreconomico/285/primeirocaderno/brasil/PPPs
+saem+do+papel+e+chegam+a+Justica,,,63,4166800.html
(3)Alerta na linha 4
http://txt.estado.com.br/editorias/2007/02/15/edi-1.93.5.20070215.1.1.xml
(4)Acidente no metro pode atrasar PPPs
http://oglobo.globo.com/sp/mat/2007/02/14/294572261.asp
